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CO2-Steuer

Definition: eine Steuer auf CO2-Emissionen als Instrument für den Klimaschutz

Alternative terms: Kohlenstoffsteuer, CO2-Lenkungsabgabe

Englisch: CO2 tax

Kategorien: Energiepolitik, Grundbegriffe

Autor:

Wie man zitiert; zusätzliche Literatur vorschlagen

Ursprüngliche Erstellung: 18.07.2019; letzte Änderung: 14.10.2019

Eine CO2-Steuer ist eine Steuer, mit der klimaschädliche Emissionen von CO2 und ggf. auch anderen klimaschädlichen Gasen belegt werden. Das primäre Ziel ist dabei, dass solche Emissionen reduziert werden. Es ist also vorrangig ein Instrument für den Klimaschutz – obwohl auch andere ökologische Nebeneffekte möglich sind, insbesondere eine Reduktion von Luftschadstoffen, deren Emissionen ja häufig zusammen mit den von CO2 erfolgen.

Der Begriff CO2-Lenkungsabgabe kann als etwa gleichbedeutend mit einer CO2-Steuer angesehen werden. In beiden Fällen geht es primär um eine Verteuerung von Emissionen durch den Staat (also um eine marktwirtschaftliche Lenkungswirkung), und die Verwendung der Einnahmen kann nach politischen Präferenzen gestaltet werden.

Grundgedanken

Der Ausgangspunkt für alle Überlegungen zu einer CO2-Steuer ist die mittlerweile weit verbreitete Einsicht, dass weltweit enorme Klimagefahren drohen, wenn die globalen Emissionen klimaschädlicher Gase in die Atmosphäre der Erde nicht bald sehr stark reduziert werden. Erste Effekte einer deutlichen Klimaerwärmung sind bereits in vielen Ländern der Welt deutlich zu spüren; auf der Basis der in Jahrzehnten zusammengetragenen wissenschaftlichen Erkenntnisse ist aber zu erwarten, dass diese Effekte selbst im günstigsten Fall eines ziemlich erfolgreichen Klimaschutzes in den nächsten Jahrzehnten noch erheblich zunehmen werden. Im Falle eines Scheitern des Klimaschutzes ist mit katastrophalen, im Voraus nicht im Einzelnen überschaubaren Auswirkungen zu rechnen, die auch den erreichten Wohlstand in einer Vielzahl von Ländern massiv bedrohen würden.

Nachdem diverse andere Maßnahmen bislang nur sehr begrenzte Wirkungen erbracht haben, wird zunehmend nach wirksameren Instrumenten des Klimaschutzes gesucht. Insbesondere fällt dabei ins Auge, dass viele Umweltbelastungen ökonomisch gesehen deshalb verursacht werden, weil die anfallenden externen Kosten (also ökonomische Nachteile) in den Preisen von Gütern und Dienstleistungen nicht berücksichtigt werden; es entsteht damit ein Marktversagen. Ein zentraler Grundgedanke ist nun, dass die Nachfrage nach Produkten, deren Bereitstellung verteuert wird (etwa durch eine CO2-Steuer), generell mehr oder weniger abnimmt. Ein Maß für die Stärke dieses Effekts, d. h. der Wirkung von Preissignalen auf die Nachfrage, ist in der Ökonomie die Preiselastizität. Diese hängt stark von den jeweiligen Umständen ab, und Durchschnittswerte sind für bestimmte Güter und Verbrauchergruppen ermittelt worden.

Nun gibt es grundsätzlich zwei unterschiedliche Arten von Instrumenten einer CO2-Bepreisung für die Schaffung von geeigneten Marktanreizen:

  • Eine Variante ist die Einführung einer umfassenden CO2-Steuer, dem Thema dieses Artikels.
  • Alternativ kann auch ein Emissionshandelssystem betrieben werden, welches die Gesamtmenge klimaschädlicher Emissionen begrenzt und indirekt (aber nicht unbedingt weniger stark) die Preise klimaschädlicher Güter erhöht.

Beiden Ansätzen gemeinsam ist also die Grundidee der Emissionsreduktion durch CO2-Bepreisung. Unterschiedlich ist jedoch die Art, wie entsprechende Preiserhöhungen eingeführt werden. Siehe unten den Abschnitt “Vergleich von CO2-Steuer und Emissionshandel”.

Natürlich gibt es auch andere Ansätze, die entweder gar nicht über Preise wirken oder auf ganz andere Weise. Beispielsweise kann der Staat die Forschung und Entwicklung für erneuerbare Energien fördern in der Hoffnung, dass diese dadurch kostengünstiger werden und in der Folge fossile Energieträger verstärkt ersetzen. Andere Ansätze sind ein Verbot bestimmter Energieträger oder bestimmter Nutzungsarten sowie der Erlass von Vorschriften für energieeffizientere Technologien, beispielsweise mit Mindeststandards für Wärmedämmung und die Energieeffizienz von Heizungsanlagen im Rahmen der Baugesetzgebung. Da es jedoch eine enorme Vielzahl von Nutzungswegen gibt, die unmöglich alle auf solche Weisen staatlich geregelt werden können, ist mit solchen Instrumenten allein ein umfassend wirksamer Klimaschutz kaum möglich.

Bei Ansätzen der CO2-Bepreisung geht es wohlgemerkt nicht allein um die Lenkungswirkung an sich (also die gewünschte Reduktion klimaschädlicher Emissionen), sondern auch darum, dass diese auf möglichst ökonomisch effiziente Weise realisiert wird, um negative ökonomische Nebenwirkungen zu minimieren bzw. auf der Basis der vorhandenen ökonomischen Potenziale den maximalen Klimaschutzeffekt zu erzielen. Bei nicht über Preise wirkenden Instrumenten besteht nämlich immer die Gefahr von Ineffizienz dadurch, dass Emissionsreduktion auf relativ teure Weise realisiert werden. Diese Gefahr ist bei Bepreisungs-Modellen in der Regel zumindest sehr viel geringer; man erreicht damit minimale CO2-Vermeidungskosten. Hier ist der Grundgedanke, dass die ökonomischen Akteure ja aus eigenem Interesse diejenigen Maßnahmen bevorzugen werden, die am kostengünstigsten sind – ohne dass der Staat im Voraus wissen muss, welche dies sein werden. Es geht also um einen marktwirtschaftlichen Ansatz.

Einige Beispiele für mögliche Effekte der neuen Preissignale:

  • Der Kohleausstieg würde beschleunigt, vor allem weil viele Kohlekraftwerke am Strommarkt nicht mehr konkurrenzfähig wären.
  • Es werden insbesondere in Deutschland vermehrt Wärmepumpenheizungen anstelle von Öl- und Gasheizungen eingesetzt, weil die für Elektrowärmepumpen benötigte elektrische Energie verhältnismäßig deutlich günstiger wird.
  • Bei Kaufentscheidungen beispielsweise für Autos wird der Kraftstoffverbrauch stärker beachtet werden.
  • Die Produktion diverser Güter wird mit stärker sinkenden CO2-Emissionen erfolgen, auch ohne dass die Verbraucher dies fordern. Investitionen für verbesserte Energieeffizienz werden eher rentabel, was sogar die Konjunktur stärken kann. Es entstehen zudem verstärkte Innovationsanreize, beispielsweise für die Entwicklung energiesparender Fertigungstechnologien.
  • Ähnlich werden Investitionen in die energetische Sanierung von Gebäuden verstärkt erfolgen, schon ohne zusätzliche staatliche Förderinstrumente.
  • Die Suffizienz wird gleichzeitig gestärkt, insbesondere bei den einkommensschwächeren Teilen der Bevölkerung. Beispielsweise werden Fernreisen zurückgedrängt, möglicherweise mit positiven Wirkungen für den inländischen Tourismus.

Viele Wirkungen werden vor allem dann deutlich ausfallen, wenn der Steuersatz vorhersehbar erheblich ansteigen wird.

Man legt sich mit einer CO2-Steuer nicht beispielsweise auf bestimmte Technologien fest, sondern überlässt es den Akteuren auf den Märkten, wie genau die Ziele am besten erreicht werden können (technologieneutraler Ansatz). Hierdurch können neue Optionen, beispielsweise durch unerwartete Fortschritte im technologischen Bereich, ohne langwierige staatliche Anpassungen sofort genutzt werden.

Auch soweit Emissionsreduktionen durch Suffizienz erzielt werden, wirkt eine CO2-Bepreisung auf sinnvolle Weise; es wird den Verbrauchern überlassen, ob sie beispielsweise lieber auf eine Fernreise pro Jahr verzichten oder das ganze Jahr über die Verwendung des Autos stark einschränken. Der Einzelne kann sich auch ganz den Emissionsreduktionen entziehen, indem er einfach die Steuer zahlt, ohne sein Verhalten zu ändern; je mehr Menschen diesen Weg gehen, desto höher muss am Ende eben die Steuer ausfallen, um den notwendigen Klimaeffekt zu erzielen.

Allerdings sollte nicht übersehen werden, dass etwa Emissionsgrenzwerte im Einzelfall durchaus effizienter sein können, beispielsweise weil die Bemessungsgrundlage für eine Bepreisung schwer zu bestimmen ist und bestimmte Arten von Emissionen am besten von vornherein so weit wie technisch möglich minimiert werden. Beispielsweise energetische Bauvorschriften keineswegs unnötig, da die Verbraucher mangels Information die CO2-Auswirkungen technischer Detail-Entscheidungen nicht richtig abschätzen könnten oder dies zumindest viel zu aufwendig wäre.

Mögliche Formen einer CO2-Steuer

Während das grundlegende Konzept einer CO2-Steuer einfach verständlich ist, müssen für eine sinnvolle praktische Realisierung mehrere nicht triviale Umstände sorgfältig bedacht werden. Im Folgenden wird hierzu eine Übersicht gegeben.

Bemessungsgrundlage der Steuer

Die grundlegenden Vorteile einer CO2-Steuer sind nur erzielbar, wenn diese möglichst umfassend auf alles erhoben wird, was zu CO2-Emissionen führt. Sonst entstehen nämlich wiederum Situationen, in denen bestimmte eigentlich effizientere CO2-Minderungsmethoden mangels Preissignalen (also finanziellen Anreizen) nicht ergriffen werden, so dass die durchschnittlichen CO2-Vermeidungskosten ansteigen. Es wäre also nicht sinnvoll, beispielsweise allein bei Kraftwerken oder beim Flugverkehr anzusetzen; vielmehr sollte der Löwenanteil der klimarelevanten Emissionen gleichmäßig erfasst werden. Auch die Schaffung vieler Ausnahmen, etwa aus Wettbewerbsgründen, könnte das Grundprinzip der Emissionssteuer unterminieren.

Eine CO2-Steuer kann im Prinzip direkt entsprechend gemessener CO2-Emissionen beispielsweise von Kraftwerken erhoben werden. Es wird ein bestimmter Steuersatz (in Euro pro emittierter Tonne CO2) angewandt. Insbesondere bei großen Emittenten ist diese Form der Besteuerung einfach umsetzbar.

Dieser Ansatz ist allerdings nicht in allen Situationen praktikabel – beispielsweise beim Individualverkehr oder im Einzelhandel. Hier ist es in der Regel sehr viel angemessener, den Kohlenstoff-Gehalt beispielsweise von Benzin oder Heizöl dort zu besteuern, wo diese Güter in Verkehr gebracht werden – nicht erst dort, wo später die tatsächlichen Emissionen entstehen werden (etwa am Auspuff oder am Schornstein der Heizungsanlage). Deswegen gibt es auch den Begriff der Kohlenstoffsteuer: Es spielt keine Rolle, in welcher chemischen Form der Kohlenstoff an der Stelle vorliegt, an der die Steuer ansetzt. Es sollte einfach nach praktischen Gesichtspunkten (Aufwand der Erhebung, Minimierung von Betrugsmöglichkeiten etc.) entschieden werden, an welcher Produktionsstufe genau die Besteuerung sinnvollerweise erfolgt. In vielen Fällen dürfte es optimal sein, gleich bei der Extraktion der Rohstoffe anzusetzen, soweit diese im Inland erfolgt, und andernfalls beim Import (unter Berücksichtigung der Vorkette, siehe unten).

Es bietet sich an, das System dahingehend zu verallgemeinern, dass auch andere klimaschädliche Gase wie z. B. Methan einbezogen werden. Die Steuersätze können sich dabei an den CO2-Äquivalenten orientieren. Allerdings ist es oft schwierig, solche Emissionen zu erfassen. Beispielsweise ist die Stärke des Methanschlupfs von Biogasanlagen und Gasmotoren oft kaum bekannt; in solchen Fällen dürften Emissionsgrenzwerte u. ä. sinnvollere Ansätze bieten.

Idealerweise werden für die CO2-Steuer nicht nur die beim Verbraucher entstehenden Emissionen berücksichtigt, sondern auch diejenigen in der Vorkette, d. h. bei der Gewinnung und Bereitstellung z. B. von Energieträgern. Sonst bliebe beispielsweise der wichtige Aspekt unberücksichtigt, dass bei der Gewinnung und dem Transport von Erdgas gewisse Mengen des besonders klimaschädlichen Methan freigesetzt werden, die je nach Quelle die Klimabilanz des Erdgases massiv verschlechtern können. Ein weiteres Beispiel sind die Emissionen beim Transport. Während solche Emissionen bei Öltankern und Öl- oder Gaspipelines noch einigermaßen begrenzt sind, können sie beispielsweise bei mit dem Schiff transportiertem Flüssigerdgas ganz erheblich sein – gerade auch wegen des Energieaufwands für die Verflüssigung vor der Befüllung der Schiffe. Konkret wäre es z. B. offenkundig unsinnig, in Europa mit Fracking gewonnenes Erdgas, welches als Flüssigerdgas in Europa verkauft wird, ohne Berücksichtigung dieser Umstände nur nach den Emissionen beim Verbrauch zu besteuern. Dies würde nämlich die Verwendung solchen Flüssigerdgases steuerlich gegenüber Heizöl begünstigen, obwohl die entstehende Klimabelastung in Wirklichkeit wesentlich höher ist.

Denkbar ist übrigens auch die Einbeziehung negativer Emissionen, d. h. von Kohlenstoffsenken. Beispielsweise könnten negative Steuern (also staatliche Unterstützungen) eingerichtet werden für diejenigen, die langfristig stabile Aufforstungsprojekte betreiben. Schließlich würden diese einen ähnlichen nützlichen Klimaeffekt haben wie die Reduktion von Emissionen.

Verhältnis zu bestehenden Steuern

Auch bisher sind Energieträger beispielsweise in Deutschland auch ohne CO2-Steuer mit diversen Energiesteuern belegt, die eine gewisse Lenkungswirkung im Sinne des Klimaschutzes haben. Allerdings orientieren sich diese Steuern nicht wirklich am CO2-Ausstoß und geben daher teilweise falsche Anreize. Beispielsweise wird die Wirtschaftlichkeit von Wärmepumpenheizungen in Deutschland durch relativ hohe Steuern und andere Abgaben auf elektrische Energie wesentlich stärker belastet als etwa der Betrieb von Gasheizungen, weil Erdgas relativ gering besteuert wird. Als Folge hiervon wird nur ein geringer Teil der Gebäude mit Elektrowärmepumpen beheizt; auch volkswirtschaftlich klar vernünftig wäre, ist es oft wegen der fehlenden betriebswirtschaftlichen Anreize nicht möglich.

Der einfachste Ansatz wäre also, alle Energiesteuern durch eine einheitliche CO2-Steuer zu ersetzen. Es wäre allerdings möglich, in einzelnen Fällen bestehende Steuern beizubehalten, ggf. mit verminderten Steuersätzen, wenn sonst andere maßgebliche Aspekte – etwa andere negative Nebenwirkungen von Energieerzeugung oder -verbrauch (z. B. Luftschadstoffe) – nicht genügend berücksichtigt würden. Ebenso könnte das Problem angegangen werden, dass Preissignale in einzelnen Sektoren sehr wenig wirksam sind. Beispielsweise könnte eine zusätzliche Steuer auf Kerosin für Privatjets bestehen bleiben, wenn ein gesellschaftlicher Konsens darüber besteht, dass Superreiche zumindest stärker zur Kasse gebeten werden sollten, wenn sie sich der Notwendigkeit des Klimaschutzes verweigern.

Man beachte auch, dass diverse Güter auch mit anderen als Energiesteuern belastet sind. Eine daraus resultierende implizite CO2-Steuer hat ebenfalls eine Lenkungswirkung, orientiert sich aber in der Regel nicht in fairer Weise an der Klimaschädlichkeit der entsprechenden Güter. Die Bewegung hin zu einer expliziten einheitlichen CO2-Steuer führt also zu mehr Ausgewogenheit.

Festlegung des Steuersatzes; Reduktionspfad

Da viele CO2-Minderungsmaßnahmen nicht sofort umgesetzt werden können, weil mehr oder weniger umfangreiche Anpassungen geleistet werden müssen, ist es unabdingbar, einen realistischen Reduktionspfad zu definieren. Dieser sollte so beschaffen sein, dass das Ziel des Klimaschutzes wiederum auf möglichst effiziente Weise erreicht wird, d. h. mit möglichst kleinen ökonomischen Nebenwirkungen. In diesem Sinne sollte anfangs ein relativ geringer CO2-Steuersatz gelten, der dann allmählich – idealerweise über Jahre gut vorhersehbar – steigen wird. Andererseits ist ein möglichst schneller Beginn der Absenkung anzustreben, da sonst wertvolle Zeit verloren geht und zukünftige Reduktionen noch schneller, massiver und damit kostspieliger sein müssen. Leider ist in den meisten Ländern weltweit bereits sehr viel Zeit verspielt worden mit der Folge, dass die nun notwendige schnellere Umsetzung entsprechend kostspieliger ausfallen wird.

Im Prinzip kann der Steuersatz auch ganz anders festgelegt werden, nämlich orientiert an den sozialen Kosten der CO2-Emissionen. Nach einem einfachen ökonomischen Modell sind nämlich genau die Emissionsreduktion volkswirtschaftlich sinnvoll, deren Kosten niedriger liegen als die Vorteile durch vermiedene Schäden. Allerdings krankt dieser Ansatz daran, dass einerseits die zu erwartenden sozialen Kosten sehr schwer abschätzbar sind und dass andererseits die Anpassung der Akteure an allmählich steigende Sätze viel leichter möglich ist, als wenn ein strengerer, längerfristig haltbarer Steuersatz gleich von Anfang an festgelegt würde.

Die quantitative Notwendigkeit des Klimaschutzes kann am sinnvollsten mit einem globalen CO2-Budget erfasst werden, wie beispielsweise auch der deutsche Sachverständigenrat für Umweltfragen vorgeschlagen hat [1]. Für die Erreichung des 2-Grad-Ziels von Paris 2015 ergäbe sich ein globales Gesamtbudget von ca. 1000 Gt (Gigatonnen) CO2, gerechnet ab 2011, wovon allerdings ein erheblicher Teil bereits emittiert wurde. Umgerechnet auf den deutschen Anteil der Weltbevölkerung (ca. 1,1 %) entspräche das für Deutschland einem Budget von rund 10 Gt seit 2011, wenn man nicht berücksichtigt, dass der bisherige Beitrag Deutschlands weit über dem globalen Durchschnitt lag. Für das ehrgeizigere (und sicherere) 1,5-Grad-Ziel wäre das Restbudget nochmals erheblich niedriger.

Bei einem gegebenen Emissionsbudget kommt es nun nicht darauf an, wie genau der Reduktionspfad gestaltet bzw. eingehalten wird. Falls man etwa nach einigen Jahren herausfinden wird, dass der CO2-Steuersatz nicht ausreichend hoch war, kann er stärker als geplant angehoben werden, um das langfristige Emissionsbudget trotzdem einzuhalten. Jedenfalls muss aber zumindest eine effektive CO2-Neutralität bis ca. Mitte des 21. Jahrhunderts erreicht werden – umso früher, je später mit ernsthaftem Klimaschutz begonnen wird –, um die zu erwartenden Klimaschäden einigermaßen unter Kontrolle zu halten.

Verwendung der Einnahmen

Im Prinzip kann man eine CO2-Steuer wie jeder andere zur Finanzierung des Staatshaushalts einsetzen. Je nach Einschätzung der Regierung können die Einnahmen aber auch anders verwendet werden - einige Beispiele:

  • Um die Staatsquote insgesamt nicht zu erhöhen, können andere Steuern oder Abgaben entsprechend gesenkt werden. Hierbei ist insbesondere an Abgaben auf Arbeit zu denken, um den Beschäftigungsgrad zu fördern (Stichwort ökologische Steuerreform). Bislang besteht ja die eigentlich absurde Situation, dass Arbeit relativ stark besteuert wird, obwohl Beschäftigung politisch und gesellschaftlich erwünscht ist, während beispielsweise Kerosin für kommerzielle Flüge unbesteuert bleibt, um gerade den besonders klimaschädlichen Flugverkehr zu fördern.
  • Es könnten auch mehr Einnahmen verwendet werden für zusätzliche Ausgaben, beispielsweise um die Verwundbarkeit des Landes und der Wirtschaft gegenüber dem Klimawandel zu reduzieren.
  • Alternativ können die Steuereinnahmen teilweise oder vollständig an die Bevölkerung zurückerstattet werden – beispielsweise mit einer Kopfprämie über die Krankenkassen (mit besonders geringem Verwaltungsaufwand, wie praktiziert in der Schweiz). Eine vollständige Rückerstattung auf diesem Wege würde dem politischen Widerstand gegen die CO2-Steuer vermutlich am effektivsten begegnen.

Verteilungswirkungen

Wesentliche Verteilungswirkungen einer solchen Steuer sind grundsätzlich unvermeidbar, können aber je nach politischen Zielen ganz unterschiedlich gestaltet werden.

Zunächst einmal werden Haushalte mit geringem Einkommen absolut gesehen von einer CO2-Steuer in der Regel weniger getroffen, relativ zum Einkommen jedoch mehr als wohlhabenderen Haushalte. Insoweit ist eine CO2-Steuer allein gesehen regressiv und somit eher nicht sozial.

Beispielsweise würde aber die Rückerstattung mit der oben genannten Kopfprämie dazu führen, dass wohlhabendere Haushalte wegen ihres im Durchschnitt deutlich höheren Energieverbrauchs weniger zurückerstattet bekämen, als sie durch die Steuer zusätzlich zahlen, während ärmere Haushalte durch die Rückerstattung insgesamt bessergestellt würden. Eine CO2-Steuer kann also ohne weiteres sozialverträglich gestaltet werden, wenn dies politisch gewünscht ist.

Es mögen zwar Problemfälle verbleiben – etwa wenn ärmere Beschäftigte zum Pendeln gezwungen sind, weil sie weder einen näher gelegenen Arbeitsplatz noch eine bezahlbare Wohnung näher am Arbeitsplatz finden können. Jedoch sollten solche Probleme kaum die Machbarkeit einer CO2-Steuer prinzipiell infrage stellen.

Während die Angelegenheit für die Volkswirtschaft als Ganzes in etwa kostenneutral bleiben kann, werden Akteure mit überdurchschnittlichem Energieverbrauch netto zusätzlich belastet, während andere insgesamt bessergestellt werden. Zudem sind auch internationale Verteilungseffekte zu erwarten. Während Wettbewerbsnachteile der eigenen Industrie z. B. durch Border Tax Adjustments (siehe unten) mehr oder weniger vermeidbar sind, entsteht ein reduzierter Abfluss von Geldern durch den Import von Rohstoffen, was aus nationaler Sicht natürlich positiv zu werten ist.

Natürlich ist immer zu berücksichtigen, dass die wichtigsten auch ökonomischen Effekte vom Erfolg des Klimaschutzes abhängen. Diverse Verteilungseffekte sind nämlich in der Bedeutung marginal gegenüber der Frage, ob eine katastrophale Entwicklung des globalen Klimas vermieden werden kann.

Vermeidung von Wettbewerbsnachteilen

Eine nationale (oder z. B. auf Europa beschränkte) CO2-Steuer kann im Prinzip unfaire Wettbewerbsnachteile der inländischen Industrie zur Folge haben, wenn nämlich ausländische Produzenten mit geringeren oder gar keinen CO2-Steuersätzen arbeiten können. Dies wäre nicht nur ungerecht, sondern auch nicht zielführend, weil nämlich eine Verlagerung von Produktion ins Ausland keinen ökologischen Mehrwert bringt – teils sogar im Gegenteil. Man würde dann Emissionen quasi über graue Energie in Importen verstecken, was der einheimischen Energie schadet und dem Klima nichts bringt. Die Vermeidung von Carbon Leakage ins Ausland ist deswegen essenziell für die Tragbarkeit und den Erfolg einer CO2-Steuer.

Als eine Notlösung werden oft z. B. Steuererleichterungen für energieintensive Industrien gefordert, die vom Energieverbrauch der jeweiligen Akteure abhängen. Damit wird jedoch die Lenkungswirkung der CO2-Steuer gerade wieder unterminiert; effektiv gibt man damit die CO2-Steuer für manche Sektoren wieder auf, und ausgerechnet für die wichtigsten. Um dann doch noch eine ausreichend Wirkung zu erzielen, benötigt man höhere CO2-Steuersätze für andere Sektoren, was jedoch die CO2-Minderung teurer macht und zu ungerechten Inkonsistenzen führt.

Es gibt jedoch andere Lösungen, um Wettbewerbsnachteile im internationalen Umfeld zu vermeiden, insbesondere in Form eines Grenzausgleichs (Border Tax Adjustments). Dies bedeutet, dass auf importierte Güter eine Abgabe erhoben wird, die sich an den geschätzten CO2-Emissionen orientiert. Das System kann durch die Möglichkeit verfeinert werden, dass die Importeure einen reduzierten Abgabensatz erhalten können, wenn sie niedrigere CO2-Emissionen der Produktion nachweisen können. Damit entstehen nun sogar im Ausland Anreize für weitere CO2-Minderungen. Zwar gäbe es zusätzlich wohl eine Erstattung der CO2-Abgabe für die eigenen Exporteure, damit diese auf ausländischen Märkten nicht benachteiligt würden. Jedoch hätten die inländischen Produzenten wegen des inländischen Markts immer noch erhebliche Anreize, CO2-ärmer zu produzieren.

Der Einsatz eines solchen Grenzausgleichs ist durch das internationale Handelsrecht (etwa auf WTO-Ebene) gewissen Randbedingungen unterworfen, die bei der Realisierung einzuhalten sind. Im Kern geht es darum, dass keine unfairen protektionistischen Abgaben eingeführt werden. Jedoch ist es klar, dass ein CO2-Grenzausgleich gerade einem fairen Wettbewerb dient. Deswegen sieht z. B. das WTO-Regelwerk durchaus Möglichkeiten vor, ein Grenzausgleichssystem zu realisieren. Ähnliches wird ja auch in anderen Bereichen bereits realisiert; beispielsweise gibt es Importsteuern, die Wettbewerbsnachteile durch die Umsatzsteuer vermeiden.

Ein Grenzausgleich wird also notwendig, sobald z. B. auf EU-Ebene eine CO2-Steuer in einer Höhe eingeführt wird, die diese wirksam macht. Es ist also damit zu rechnen, dass die EU früher oder später ein Grenzausgleichssystem einrichten wird. Das gilt übrigens auch für den Fall, dass man doch weiterhin nur auf Emissionshandel setzen wird, da für diesen dieselbe Problematik potenzieller Wettbewerbsnachteile gilt.

CO2-Steuern in anderen Ländern

Eine wachsende Minderheit von Ländern hat bereits irgendeine Art von CO2-Steuer eingeführt oder plant derzeit eine solche Einführung. Der höchste Steuersatz von 120 €/t CO2 (Stand 2019) gilt derzeit in Schweden, wo es die CO2-Steuer bereits seit 1991 gibt.

Denkbar ist eine Entwicklung, nach der die meisten EU-Länder innerhalb der nächsten Jahre eine CO2-Steuer in ähnlicher Höhe einführen. Jedoch könnte es auch sein, dass dies durch eine Stärkung des europäischen Emissionshandelssystems (inkl. Ausweitung auf andere Verbrauchssektoren) unnötig wird.

Vergleich von CO2-Steuer und Emissionshandel

Wie oben ausgeführt, haben eine CO2-Steuer und der Emissionshandel den Aspekt der Schaffung von klimafreundlichen Anreizen durch eine konsequente Bepreisung gemeinsam. Jedoch gibt es auch wesentliche Unterschiede:

  • Weniger wichtig für den Vergleich sind Details der Erhebung. Beide Instrumente benötigen eine konsequente Erfassung von Emissionen als Voraussetzung für die Bepreisung. Tendenziell ist die CO2-Steuer bei der Behandlung kleinteilige Emissionen einfacher zu behandeln, da die Entstehung der Preise – festgesetzt durch die Regierung – einfacher ist als auf einem großen Markt.
  • Während eine CO2-Steuer zu im Voraus klar festgelegten Preisen führt, aber nicht zu einer genau vorhersehbaren CO2-Reduktion, ist es beim Emissionshandel genau umgekehrt: Dort werden die Emissionen politisch vorgegeben, und die Preise bilden sich erst am Markt. Daraus ergibt sich, dass die CO2-Steuer eine wesentlich größere Planungssicherheit beispielsweise für die Unternehmen und die Haushalte ergibt. Zwar muss der Staat die Steuersätze gelegentlich nachjustieren, wenn die Klimaziele über- oder untererfüllt werden oder wenn die Inflation den Geldwert ändert. Jedoch müssen solche Korrekturen nicht sehr oft erfolgen. Schließlich ist es ökologisch unerheblich, ob der Reduktionspfad kontinuierlich wie geplant eingehalten wird oder mit deutlichen Schwankungen.
  • Beide Ansätze können zu Mehreinnahmen des Staates führen, also zu einer Erhöhung der Staatsquote, oder auch nicht – je nach Gestaltung.
  • Beide Ansätze können sozialverträglich gestaltet werden oder auch nicht, je nach den politischen Präferenzen.
  • Beide Ansätze sind ähnlich empfindlich auf politischen Druck. Solcher kann bewirken, dass entweder CO2-Steuersätze zu gering festgelegt werden (oder dass man zu viele Ausnahmen gewährt), oder aber dass zu große Mengen von Emissionszertifikaten ausgeteilt werden (wie beispielsweise beim EU-Emissionshandel bereits jahrelang geschehen).
  • Ein großer Unterschied betrifft die Möglichkeit der Implementierung auf nationaler Ebene. Es wäre wohl wenig praktikabel, beispielsweise ein deutsches Emissionshandelssystem parallel zum EU-Emissionshandel aufzubauen. Dies wird auch kaum gefordert; stattdessen wird oft die weitere Verbesserung des EU-Emissionshandelssystems gefordert. Obwohl dieses tatsächlich sehr wünschenswert wäre, sind die entsprechenden Fortschritte bislang in vielen Jahren gering geblieben. Zudem hat Deutschland konkret das Problem, seine nationalen CO2-Minderungsziele zu verfehlen; das könnte zu Strafzahlungen führen, also zu einem Abfluss von Mitteln ohne Lösungsbeitrag. Eine auf nationaler Ebene ziemlich problemlos einzuführende CO2-Steuer könnte dieses Problem effektiv lösen und dabei mehrere bisher eingesetzte Instrumente ersetzen. Insbesondere kann dieser Einsatz für eine Übergangslösung eingesetzt werden, solange eine gesamteuropäische oder gar globale Lösung nicht realisiert werden kann. Der Druck in Richtung solcher Lösungen könnte sogar steigen, da insbesondere wirtschaftsfreundliche Regierungen danach streben dürften, die nationale CO2-Steuer auf diese Weise baldmöglichst wieder abschaffen zu können.

Die wohl wichtigsten Unterschiede der beiden Ansätze sind also erstens die Mengensteuerung (beim Emissionshandel) gegenüber der Preissteuerung (bei der CO2-Steuer) und zweitens die Möglichkeit einer nationalen Realisierung, auch als Übergangslösung.

Literatur

[1]Stellungnahme vom Oktober 2017 des Sachverständigenrats für Umweltfragen: Kohleausstieg jetzt einleiten, https://www.umweltrat.de/SharedDocs/Downloads/DE/04_Stellungnahmen/2016_2020/2017_10_Stellungnahme_Kohleausstieg.html
[2]R. Paschotta, "Klimaschutz: Es kommt auf Deutschland an"

(Zusätzliche Literatur vorschlagen)

Siehe auch: Kohlendioxid, Klimagefahren, Klimaschutz, Energiepolitik, Emissionshandel, CO2-Vermeidungskosten
sowie andere Artikel in den Kategorien Energiepolitik, Grundbegriffe

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