RP-Energie-Lexikon
fachlich fundiert, unabhängig von Lobby-Interessen
www.energie-lexikon.info

Emissionshandel

Definition: der Handel mit Emissionsrechten (Zertifikaten) als Teil eines Systems von Cap & Trade, das insbesondere als ein Instrument der Umweltpolitik für den Klimaschutz eingesetzt werden kann

Alternative Begriffe: Emissionsrechtehandel, Cap & Trade, Handel mit Emissionszertifikaten oder Verschmutzungsrechten

Allgemeinerer Begriff: CO2-Bepreisung

Englisch: emission trading

Kategorien: Energiepolitik, Grundbegriffe, Ökologie und Umwelttechnik

Autor:

Wie man zitiert; zusätzliche Literatur vorschlagen

Ursprüngliche Erstellung: 22.06.2011; letzte Änderung: 30.03.2020

Der Emissionshandel ist der Handel mit Emissionsrechten (einer Art von Verschmutzungsrechten), die durch Emissionszertifikate verbrieft sind. Es geht hierbei um Emissionen von schädlichen Stoffen – meist in die Atmosphäre, aber unter Umständen auch in Gewässer. Die größte Bedeutung hat heute der Handel von Emissionszertifikaten für Kohlendioxid (CO2), ein klimaschädliches Gas, welches bei der Verbrennung fossiler Energieträger entsteht. Ein solches Handelssystem mit dem Ziel des Klimaschutzes besteht bereits seit 2005 in der Europäischen Union; es wird als EU-ETS bezeichnet. Dutzende weitere Systeme ähnlicher Art gibt es in anderen Gegenden. Die Einführung eines ähnlichen Emissionshandels wird auf EU-Ebene derzeit auch für andere Luftschadstoffe wie Schwefeldioxid (SO2) und Stickoxide (NOx) erwogen. In einigen Ländern wurde dies schon seit Jahren praktiziert.

Das System von Cap & Trade

Das Grundprinzip

Der Emissionshandel spielt eine zentrale Rolle in einem System von Cap & Trade, welches folgendermaßen funktioniert:

  • Der Staat (bzw. eine Staatengemeinschaft) legt für jedes Jahr eine bestimmte maximale Menge von Emissionen eines Schadstoffs wie z. B. CO2 fest. Alternativ könnte (mit einigen Vorteilen) auch die Menge von Kohlenstoff begrenzt werden, die in Form von Energieträgern in Umlauf gebracht werden darf, denn deren Verkauf führt zu Emissionen. Diese Menge kann von Jahr zu Jahr sinken, um damit gewisse ökologische Ziele zu erreichen.
  • Es wird nun eine dem entsprechende Menge von Emissionszertifikaten, die Emissionsrechte verbriefen, ausgegeben. (Verschiedene Verfahren hierfür werden weiter unten erklärt.)
  • Jeder Emittent im Bereich des Emissionshandelssystems darf nur so viele Emissionen verursachen, wie seinen Emissionsrechten entspricht.
  • Die Emissionsrechte dürfen frei gehandelt werden, was durch die Einrichtung einer Börse erleichtert wird. Wer also beispielsweise seine Produktion erhöhen möchte, wodurch höhere Emissionen entstehen, muss entsprechende Rechte von anderen kaufen, die damit dann entsprechend weniger emittieren dürfen. Je nach Angebot und Nachfrage kann der Marktpreis für die Zertifikate steigen oder sinken.

Die Politik gibt also nur das Ziel vor, nicht aber die zu ergreifenden Maßnahmen; diese wählen die Marktteilnehmer frei selbst aus. Ihnen ist also nur die Gesamtmenge der Emissionen vorgegeben; deren Verteilung ergibt sich dann durch den Handel. Im Falle von Gasen wie Kohlendioxid, die sich ohnehin in der gesamten Atmosphäre verteilen und unabhängig von ihrer örtlichen Konzentration schädlich sind, spielt es auch keine Rolle, wo genau die Emissionen stattfinden. Zumindest in stark vereinfachten Szenarien führt der Emissionshandel dazu, dass eine nötige CO2-Minderung auf die jeweils kostengünstigste Art realisiert wird (also mit den kleinstmöglichen CO2-Vermeidungskosten) – egal ob dies durch höhere Energieeffizienz, die Nutzung kohlenstoffärmerer Brennstoffe, erneuerbare Energie, Kernenergie oder durch CO2-Abscheidung und -Speicherung geschieht. In der Realität kann dies allerdings langfristig sogar zu höheren CO2-Vermeidungskosten führen (siehe unten) [3].

In vielen Fällen, beispielsweise beim EU-Emissionshandel, werden nur die Emissionen bestimmter Sektoren erfasst (beispielsweise der Kraftwerke und bestimmter Fabriken), nicht aber beispielsweise diejenigen des Straßenverkehrs. Für die anderen Sektoren wird der Klimaschutz dann mit anderen Instrumenten organisiert.

Die Überwachung eines Emissionshandelssystems im laufenden Betrieb des Systems ist relativ einfach. Der Staat muss lediglich kontrollieren, dass nirgends höhere Emissionen vorkommen, als sie den jeweiligen Rechten entsprechen. Weitere technische Details der Anlagen müssen nicht überwacht werden.

Preise für Emissionen, die durch ein System von Cap & Trade entstehen, wirken ein Stück weit wie die sogenannte Internalisierung externer Kosten; sie erzeugen einen finanziellen Anreiz für die Schonung von Ressourcen. Allerdings richten sich diese Preise rein nach Angebot und Nachfrage und nicht etwa nach der Höhe externer Kosten. Beim heutigen europäischen Emissionshandelssystem liegen die CO2-Emissionspreise seit Jahren weit unterhalb der geschätzten externen Kosten.

Festlegung der Emissionsobergrenzen (Caps)

Die für ein bestimmtes Jahr festzulegende Emissionsobergrenze (das “Cap”) können nicht direkt aus dem notwendigen Ausmaß des Klimaschutzes berechnet werden, da die Klimawirkung nicht von den Emissionen eines Jahres abhängt, sondern von der insgesamt erreichten CO2-Konzentration in der Atmosphäre. Eine wissenschaftlich fundierte Grenze ergibt sich also nicht für die Caps eines bestimmten Jahres, sondern für die Summe aller Caps über lange Zeit. Diese Summe entspricht einem bestimmten CO2-Budget – beispielsweise dem für die wahrscheinliche Erreichung des 2-Grad-Ziels. Ein wissenschaftlich fundiertes Vorgehen kann also so aussehen:

  • Zuerst beschließt man ein bestimmtes Klimaschutzziel – etwa das 2-Grad-Ziel, oder zur Sicherheit ein etwas ehrgeizigeres wie das 1,75-Grad-Ziel. Daraus ergibt sich dann ein bestimmtes CO2-Budget auf der Basis der Klimawissenschaft.
  • Soweit das Emissionshandelssystem nicht alle Länder einschließt, wird nur ein Teil des gesamten Budgets dafür reserviert. Beispielsweise wird das noch vorhandene Budget so verteilt, dass pro Kopf in allen Ländern die gleichen Emissionen erlaubt bleiben. (Details hierzu erklärt der Artikel über CO2-Budgets.) Ähnliches gilt, wenn nicht alle Sektoren abgedeckt werden – z. B. nur die Energiewirtschaft, nicht aber der Verkehr.
  • Dann legt man eine bestimmte Form des Reduktionspfads fest – beispielsweise eine lineare Reduktion, d. h. mit jedes Jahr gleich starker Reduktion des Caps, oder einen exponentiell abfallenden Verlauf.
  • Daraus können schließlich die Caps für die einzelnen Jahre berechnet werden. Auch das Jahr, in dem schließlich Netto-Emissionen von null erreicht werden, ergibt sich dann aus dieser Berechnung und nicht als eine direkte politische Festlegung.

Bislang wurden die Caps beispielsweise beim EU-Emissionshandelssystems nicht an den klimapolitischen Notwendigkeiten orientiert, sondern an dem, was als wirtschaftlich verträglich und vor allem politisch durchsetzbar betrachtet wurde. Das Resultat ist ein Reduktionspfad, der ein wissenschaftlich vertretbares CO2-Budget erheblich überschreitet. Wenn der Klimaschutz basierend auf diesem System genügend wirksam werden soll, müssen die Caps also deutlich weiter nach unten justiert werden. Bevor dies geschehen ist, kann von einem funktionierenden Klimaschutzregime nicht die Rede sein, sondern nur von einem (zögerlichen) Einstieg.

Ursprüngliche Verteilung der Emissionsrechte

Für die ursprüngliche Verteilung der Emissionsrechte gibt es unterschiedliche Möglichkeiten:

  • Der Staat (oder eine überstaatliche Organisation) kann die Emissionsrechte versteigern (wie es sonst z. B. auch für Mobilfunklizenzen geschieht). Die Rechte werden also gegen Bezahlung an die Meistbietenden vergeben. Unter gewissen vereinfachenden ökonomischen Annahmen bedeutet dies, dass die Emissionsrechte immer an diejenigen vergeben werden, die damit am meisten Nutzen in Form von produzierten Gütern erzeugen können, also am effizientesten arbeiten. Die Versteigerung bringt dem Staat Geld ein – umso mehr, je höher die Nachfrage ist. Auf der anderen Seite entsteht eine entsprechende Belastung für die Industrie und indirekt (über Produktpreise) für die Verbraucher. Gleichzeitig ist zu berücksichtigen, dass diese Staatseinnahmen Steuererleichterungen an anderer Stelle ermöglichen können.
  • Der Staat vergibt die Emissionsrechte kostenlos. Die Verteilung entspricht dabei z. B. den bisherigen Emissionen der Akteure (Grandfathering), oder alternativ den Emissionen, die bei Einsatz der besten verfügbaren Technologie für die jeweiligen Produktionsmengen unvermeidlich wären. Mit der kostenlosen Abgabe wird eine Belastung der Wirtschaft vermieden, aber es werden auch keine Staatseinnahmen erzielt, die Entlastungen an anderer Stelle ermöglichen würden. Dieses System ist oft eher durchsetzbar, obwohl es oft Ungerechtigkeiten verursacht: Es werden durch das Grandfathering diejenigen Emittenten bevorzugt, die in der Vergangenheit bei gleicher Produktion höhere Emissionen verursacht haben. Entsprechend werden diejenigen benachteiligt, die schon vor Einführung des Emissionshandels ihre Anlagen effizienter und umweltschonender gestaltet haben. Solche Effekte lassen sich durch gewisse Änderungen der Regeln (etwa Zuteilung nach Produktionsmengen statt nach bisherigen Emissionen) vermeiden oder mindern.
  • Es sind auch gemischte Systeme möglich, bei denen ein Teil der Emissionsrechte kostenlos verteilt wird (etwa an politisch erwünschte Industrien, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind), ein anderer aber versteigert wird. Auch der Verkauf zu Festpreisen wäre möglich, jedoch angesichts von davon abweichenden Marktpreisen wenig sinnvoll.

Modifikation des Systems mit Minimal- und Maximalpreisen

Im einfachsten Fall mischt sich der Staat nicht direkt in die Bildung der Marktpreise für die Emissionszertifikate ein. Dies kann jedoch dazu führen, dass die Preise z. B. in einer wirtschaftlichen Rezession gegen Null tendieren, sodass jeglicher Anreiz zu weiteren CO2-Minderung entfällt und nicht einmal mehr einfachste Maßnahmen dafür getroffen werden. Andererseits können die Preise v. a. in wirtschaftlich stärkeren Phasen u. U. sehr stark ansteigen.

Um solche Preisausschläge und deren negative Folgen zu vermeiden, gibt es den Ansatz, eine Untergrenze und/oder eine Obergrenze für den Preis politisch festzulegen. Das kann z. B. so aussehen, dass der Staat bei Erreichen der Untergrenze Zertifikate wieder einzieht (bzw. einkauft), also dem Markt entzieht; bei zu hohen Preisen können zusätzliche Zertifikate abgegeben werden. Wenn es einen Minimal- und Maximalpreis gibt, spricht man auch von einem Preiskorridor.

Ein Minimalpreis (als Untergrenze) bewirkt, dass gewisse Mindest-Anreize für CO2-Einsparungen immer erhalten bleiben. Umgekehrt erzeugt ein Maximalpreis (eine Preisobergrenze) das Risiko, dass die Zielerreichung nicht mehr garantiert ist.

Grundsätzlich verändern solche Eingriffe das System so, dass es tendenziell wieder mehr wie eine CO2-Steuer funktioniert – mit vorgegebener CO2-Bepreisung, also besser vorhersehbarer Preisentwicklung, und ggf. abweichenden Emissionsmengen.

Modifikation mit Backloading und Marktstabilitätsreserve

Der EU-Emissionshandel hat für viele Jahre zu sehr niedrigen, effektiv annähernd wirkungslosen CO2-Preisen geführt. Man hat dann versucht, dieses Problem durch “Backloading” zu lösen: Man hat ursprünglich für die Jahre 2014 bis 2016 vorgesehene Emissionszertifikate zurückgehalten, um sie 2019 und 2020 verspätet auszugeben in der Hoffnung, damit den CO2-Preis zu stabilisieren; allerdings ändert dies natürlich nichts an den über die Jahre summierten Emissionen.

Ergänzend sollen überschüssige Zertifikate zunächst in eine sogenannte Marktstabilitätsreserve (MSR) überführt werden, um später bei steigenden Preisen wieder aktiviert zu werden.

Auch diese Maßnahmen verändern das System des Emissionshandels von der Wirkung her tendenziell in Richtung CO2-Steuer als alternative Lösung.

Vorteile gegenüber ordnungspolitischen Regelungen

Als Alternative zum Cap & Trade kann ein System von ordnungspolitischen Regeln verwendet werden, welche die Emissionen begrenzen, etwa durch gesetzlich festgelegte Grenzwerte. Dies mag zunächst konzeptionell einfacher erscheinen, verursacht häufig jedoch erhebliche Probleme:

  • Wie stark die Emissionen mit tragbarem finanziellen Einsatz reduziert werden können, hängt stark vom Einzelfall ab. Deswegen geschieht es häufig, dass die gesetzten Grenzwerte für die Emissionen beim einen Emittenten kaum tragbare Härten verursachen, während bei einem anderen Emittenten viel stärkere Reduktionen möglich wären, aber mangels Notwendigkeit dann nicht erfolgen. Hierdurch entsteht ein ungünstiges Verhältnis von Nutzen und Kosten. Dem kann teilweise dadurch begegnet werden, dass die gesetzten Grenzwerte in mehr oder weniger komplizierter Weise von den konkreten Gegebenheiten abhängig gemacht werden. Beispielsweise können die Emissionen von solchen Kohlekraftwerken stärker limitiert werden, bei denen Verbesserungen technisch einfacher durchführbar sind. Dies kann aber gerade solche Betreiber benachteiligen, die anfangs auf eine bessere Technologie gesetzt haben.
  • Weitere Schwierigkeiten entstehen, wenn Anlagen nur noch für kurze Zeit betrieben werden sollen. Ausnahmeregelungen für solche und andere Fälle machen das Regelwerk komplizierter und schwerer durchzuführen, und gleichzeitig entstehen oft neue Ungerechtigkeiten, Ineffizienzen und falsche Anreize.

Ein System von Cap & Trade bietet hier entscheidende Vorteile. Die staatlichen Überwacher müssen nur noch die Emissionen mit den Emissionsrechten vergleichen (und bei Überschreitungen ggf. Bußgelder verhängen), nicht aber technische Details und die Einhaltung komplizierter Vorschriften überwachen. Wenn Emissionsreduktionen an einer Stelle nur mit untragbarem Aufwand möglich sind, kann der Betreiber stattdessen Emissionsrechte kaufen, was zu Emissionsreduktion an anderer Stelle führen wird. Das System führt automatisch dazu, dass Emissionsreduktionen immer dort erfolgen, wo sie am günstigsten zu erzielen sind.

Die auf diese Weise höhere ökonomische Effizienz ist nun auch ökologisch vorteilhaft, denn sie erlaubt bei begrenzten ökonomischen Möglichkeiten höhere Emissionsreduktionen.

Auf der anderen Seite ist das System aber auch mit diversen Schwierigkeiten verbunden, die im nächsten Abschnitt diskutiert werden. Es gibt auch diverse Kritikpunkte, die sachlich kaum gerechtfertigt sind, hier aber ebenfalls diskutiert werden.

Kritik an Cap & Trade

Obwohl ein System von Cap & Trade in vereinfachten ökonomischen Modellen immer als sehr vorteilhaft erscheint, kann es in der Praxis unter diversen Problemen leiden. Im Folgenden werden solche insbesondere anhand des Handels mit CO2-Emissionszertifikaten diskutiert.

Handel mit “heißer Luft”

Das wohl schwerwiegendste Problem des internationalen Emissionshandels ist, dass häufig nur sogenannte “heiße Luft” gehandelt wird. Dieser Ausdruck steht für Emissionsreduktionen, die auf dem Papier konstruiert wurden, dem Klimaschutz aber tatsächlich nicht zugute kommen.

Ein Beispiel hierfür ist der im Rahmen des Kyoto-Protokolls etablierte Handel mit CDM-Zertifikaten (CDM = Clean Development Mechanism). Hier können Industriestaaten Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern durchführen, die dort Emissionsminderungen zur Folge haben. Hierfür erhalten sie CDM-Zertifikate (CER = Certified Emission Reductions), die sie zu entsprechenden Mehremissionen in den Industrieländern berechtigen. Im Prinzip kann dieser Mechanismus sinnvoll wirken, da er häufig kostengünstigere Emissionsreduktionen ermöglicht und gleichzeitig als willkommener Nebeneffekt die Entwicklung armer Länder begünstigen kann. Andererseits kommt es aber gerade hier häufig zum Phänomen des Handels mit “heißer Luft”. Das kann beispielsweise so erfolgen, dass emissionsfreie Windenergieanlagen gebaut werden und hierfür CDM-Zertifikate ausgestellt werden – dies basierend auf der Behauptung, dass sonst ein mit fossiler Energie betriebenes Kraftwerk gebaut worden wäre. In Wirklichkeit kann es sein, dass dies gar nicht geschehen wäre; es wird also lediglich das Energieangebot erhöht, ohne dass eine tatsächliche Emissionsreduktion erfolgt, so dass es sich eher um Entwicklungshilfe handelt. In anderen Fällen werden Emissionsreduktionen bescheinigt, die ohnehin geschehen wären – etwa durch Stilllegung unrentabel gewordener Industriebetriebe – oder durch (nicht erfasste) Mehremissionen an anderen Stellen zunichte gemacht werden.

Die Gefahr solchen Missbrauchs ist beim CDM-System aus mehreren Gründen besonders hoch:

  • Die Anrechenbarkeit imaginärer Emissionsreduktionen (wie oben beschrieben) erhöht die Gefahr unseriöser Konstruktionen.
  • Da die Entwicklungsländer selbst keine Begrenzung ihrer Emissionen akzeptiert haben, kann es leicht zu nicht erfassten Mehremissionen kommen.
  • Die Überwachung der Einhaltung von Bestimmungen ist in vielen Entwicklungsländern besonders schwierig.

Ein anderes Beispiel ist die Zuteilung großer Mengen von Emissionszertifikaten an Russland im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Diese Mengen orientierten sich an den Emissionen von 1990 und sind viel zu hoch, da nach 1990 viele Industrien in Russland weitgehend zusammengebrochen sind. Hierdurch wird es Russland ermöglicht, einerseits eigene Klimaschutzanstrengungen zu unterlassen und andererseits trotzdem überschüssige Emissionszertifikate zu verkaufen – mit der Folge, dass anderswo geringere Reduktionen erfolgen.

Man beachte, dass die Menge der ausgegebenen Emissionszertifikate in der Praxis nicht etwa dadurch bestimmt wird, was für den Klimaschutz nötig ist; vielmehr wird diese Menge politisch ausgehandelt. Wenn hierbei wichtige Akteure drohen, den ganzen Prozess scheitern zu lassen, wenn Ihnen nicht umfangreichere Emissionsrechte zugestanden werden, dann sind insgesamt zu umfangreiche Emissionsrechte oder auch ein durch “heiße Luft” unwirksam gemachter Mechanismus leicht die Folge. Dieses Problem ist freilich nicht charakteristisch für Cap & Trade, sondern tritt in ähnlicher Weise bei anderen klimapolischen Ansätzen auf: Klimaschutz trifft auf massive Widerstände durch mächtige Akteure, welche dadurch die Wirksamkeit des Systems unterminieren können.

Probleme des europäischen Systems

Der europäische Emissionshandel hat vor allem dadurch für viele Jahre weitestgehend seine Wirkung verloren, dass wie oben beschrieben “heiße Luft” und zu hohe Mengen ausgeteilter Emissionsrechte den Preis der Zertifikate sehr tief trieb. Damit entfällt jeder echte Anreiz für die Emittenten, Klimaschutz zu betreiben. Versuche der EU-Kommission, die Wirksamkeit durch eine nachträgliche Verknappung der Zertifikate wieder herzustellen, sind im April 2013 im EU-Parlament zunächst an einer Allianz von Gegnern des Klimaschutzes gescheitert und konnten danach immerhin in reduzierter Form praktiziert werden. In 2015 konnte die Reform fortgesetzt werden. Die Überschüsse an Emissionszertifikaten sollen in eine Marktstabilitätsreserve abgezweigt werden, zusammen mit den bereits 2014 den Markt entzogenen Zertifikaten. Dadurch zeigt das System inzwischen eine gewisse Wirkung, nachdem es jahrelang weitgehend wirkungslos geblieben war; die weitere Entwicklung hängt jedoch von politischen Entscheidungen ab, die ungewiss sind..

Diese Problematik spricht einerseits nicht prinzipiell gegen den Emissionshandel bzw. Cap & Trade. Allerdings war es angesichts dieser Probleme völlig unangebracht, andere Maßnahmen – etwa ordnungspolitische – mit dem Hinweis auf das bessere Instrumente des Emissionshandels abzulehnen. Erst ein wirksamer EU-Emissionshandel, wie er allmählich entsteht, kann eine Alternative zu anderen Ansätzen sein.

Ein beachtlicher Erfolg war immerhin, dass die EU ein Emissionshandelssystem für den Flugverkehr eingeführt hat, welches seit 2012 gültig ist. Ursprünglich wurden damit alle Flüge erfasst, bei denen zumindest einer der benutzten Flughäfen in der EU liegt – also auch Interkontinentalflüge z. B. in die USA. Da diese Regelung bei außereuropäischen Handelspartnern auf großen Widerstand stieß, wurde das System bereits in 2012 auf Betreiben einiger Mitgliedstaaten (insbesondere Deutschland, Frankreich und Großbritannien) auf innereuropäische Flüge begrenzt (Maßnahme “Stopping the Clock”). Allerdings sollte das ETS ab 2016 wieder auf alle Flüge angewandt werden, falls die Internationale Zivilluftfahrtbehörde ICAO bis dahin nicht wie vorgesehen ein weltweit gültiges System zum Klimaschutz bei der Luftfahrt einführt, welches ab 2020 gelten soll. Nun hat die ICAO tatsächlich am 06.10.2016 das System CORSIA beschlossen, welches eine Kompensation von CO2-Emissionen durch Projektgutschriften (Offsets) und eine Emissionshandel vorsieht, um ab 2020 ein CO2-neutrales Wachstum des internationalen Luftverkehrs zu erreichen. Der EU-Emissionshandel im Luftverkehr bleibt damit weiterhin ausgesetzt für Flüge, bei denen Start- oder Zielpunkt außerdem des Europäischen Wirtschaftsraums liegen (mit ein paar weiteren Ausnahmen).

Mangelnde Technologieentwicklung wegen kurzer Zeithorizonte

Die Entwicklung neuer Technologien ist kurzfristig immer teurer als das weitere Ausreizen bereits entwickelter Instrumente. Deswegen wird sie in einem freien Markt mit großem Kostendruck oft kaum realisiert. Jedoch bietet langfristig oft nur die Entwicklung neuer Technologien das Potenzial für dramatische Kostensenkungen. Beispielsweise bekam die Photovoltaik nur durch das deutsche EEG mit kostendeckenden Einspeisevergütungen eine Chance, was schließlich zu Kostensenkungen in einem Ausmaß führte, das von den meisten für unmöglich gehalten worden war. Langfristig könnte die Photovoltaik sogar kostengünstiger werden als Windstrom, und gleichzeitig weist sie ein viel größeres Potenzial auf, da sie geringere Anforderungen an Standorte stellt.

Ein am kurzfristigen Erfolg orientierter freier Markt kann zwar kurzfristig die Preise minimieren, indem man konsequent nur die “am niedrigsten hängenden Früchte” pflückt. Er kann jedoch gerade dadurch langfristig den Weg zur günstigsten Lösung nicht finden [3]. In diesem Licht erscheinen gelegentlich kursierende Behauptungen, Klimaschutz allein mit Emissionshandel und z. B. ohne das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) wäre ökonomisch viel effizienter, als sehr fragwürdig.

Auswirkungen volatiler Preise

Die Entwicklung der Preise für Emissionszertifikate ist kaum prognostizierbar, da sie von sehr vielen Faktoren abhängt – etwa von der Konjunkturentwicklung und von technischen Fortschritten. Die entstehende hohe Volatilität der Preise ist ein ernstes Problem für die Marktteilnehmer. Sie erschwert massiv jegliche langfristig angelegten Investitionen, die für kostengünstige Fortschritte jedoch oft unabdingbar sind. Fallen die Preise beispielsweise in einer Konjunkturkrise massiv, weil die Nachfrage zurückgeht, werden plötzlich auch Maßnahmen unwirtschaftlich, die vorher sehr sinnvoll waren. Für den Klimaschutz werden dann nicht einmal ziemlich kostengünstige Optionen genutzt. Umgekehrt können die Preise bei anziehender Konjunktur plötzlich massiv ansteigen und damit wiederum die Konjunktur oder zumindest gewisse Sektoren der Wirtschaft bedrohen – was einen politischen Druck hin zu höheren Emissionsobergrenzen erzeugt. Solche Probleme bedrohen sowohl die Effektivität als auch die Effizienz des Emissionshandels als Instrument für den Klimaschutz.

Eine weitaus bessere Planungssicherheit würde mit CO2-Steuern erreicht.

Fragliche Kostenminimierung

Im Rahmen sehr vereinfachter ökonomischer Modelle führt das Instrument des Emissionshandels zu den billigst möglichen Emissionsreduktionen, weil die Maßnahmen ja von den Marktteilnehmern frei ausgewählt werden können. Beispielsweise können Energieversorgungsunternehmen Ausschreibungen für “grüne” Stromerzeugung veranstalten und die billigsten Anbieter auswählen. In der Praxis funktioniert dies jedoch oft nicht:

  • Da die Preisentwicklung am Markt kaum prognostizierbar ist, fehlt wie oben bereits erklärt die Planungs- und Investitionssicherheit. Dies macht nun aber die Planung und vor allem auch die Kapitalbeschaffung schwieriger und teurer. Marktteilnehmer sind dem Risiko ausgesetzt, dass im Prinzip ökonomisch und ökologisch sinnvolle Investitionen durch eine unvorhergesehene Preisentwicklung doch unwirtschaftlich werden könnten – weswegen manche durchaus sinnvolle Investitionen unterbleiben. Mit einer CO2-Steuer, wo die Preise über Jahre im voraus von der Politik festgelegt sind, ist die Planungssicherheit viel besser.
  • Wenn CO2-Preise z. B. wegen der Konjunkturentwicklung stark schwanken, führt auch dies zu ökonomischen Ineffizienzen: Man muss dann in manchen Jahren Emissionen trotz hoher Kosten vermindern, während in anderen Jahren selbst relativ billige Maßnahmen wegen zu tiefer CO2-Preise unterbleiben. Dies, obwohl es ökologisch ziemlich belanglos ist, wie sich die Emissionen auf die Jahre verteilen.

Mehr oder weniger komplizierte ökonomische Modelle sind entwickelt worden, um abzuschätzen, ob bzw. unter welchen Umständen eine Mengensteuerung (wie beim Emissionshandel) oder eine Preissteuerung (wie bei einer CO2-Steuer) ökonomisch effizienter ist. Beispielsweise basiert das Weitzman-Theorem auf dem Vergleich der Steilheit von Kurven für Grenzkosten und Grenznutzen. Strittig ist aber unter Ökonomen, wie genau solche Resultate auf die Praxis angewandt werden sollten.

Benachteiligung der Industrie durch Konkurrenz aus dem Ausland

Wenn ein System von Cap & Trade beispielsweise nur in der Europäischen Union betrieben wird, während Emittenten in Nicht-EU-Ländern nicht einbezogen sind, können Industriebetriebe in der EU gegenüber anderen benachteiligt werden. Allerdings ist dies nicht spezifisch für Cap & Trade, sondern gilt genauso beispielsweise für alle ordnungspolitischen Maßnahmen für Umweltschutz, technische und soziale Sicherheit, etc. Es könnten auf absehbare Zeit keinerlei Klimaschutzmaßnahmen ergriffen werden, wenn eine umfassende internationale Einigung hierfür als zwingende Voraussetzung angesehen würde.

Solche Konkurrenzeffekte lassen sich übrigens durch einen sogenannten Grenzausgleich mit Einfuhrsteuern kompensieren. Näheres hierzu erklärt die Artikel über CO2-Bepreisung.

Belastung der Industrie in anderen Fällen

Cap & Trade an sich führt zu keiner wesentlichen wirtschaftlichen Belastung der Industrie als Ganzes, wenn die im vorherigen Abschnitt diskutierten Konkurrenzprobleme nicht bestehen. Zwar erfolgt in dem Fall, dass die anfängliche Ausgabe der Emissionsrechte durch Versteigerung erfolgt, zunächst eine Kostenbelastung. Diese kann aber oft über die Güterpreise an die Konsumenten weitergegeben werden. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die entstehenden Staatseinnahmen Entlastungen an anderer Stelle (etwa bei den Unternehmenssteuern) ermöglichen.

Wirtschaftliche Schwierigkeiten können unter Umständen für solche Unternehmen entstehen, die bezüglich Emissionen ineffizienter als ihre Konkurrenz arbeiten, denn sie müssen dann ggf. zusätzliche Emissionsrechte kaufen. Umgekehrt können besonders effiziente Firmen profitieren, indem sie nicht benötigte Emissionsrechte verkaufen.

Emissionshandel macht manche Reduktionsmaßnahmen für das Klima unwirksam

Es wird gelegentlich argumentiert, nach Etablierung eines Emissionshandels würde eine z. B. in einem Betrieb erzielte Emissionsreduktion dadurch zunichte gemacht, dass dann entsprechend Zertifikate verkauft (oder weniger eingekauft) werden mit der Folge, dass anderswo höhere Emissionen entstehen.

Dies ist im Prinzip wahr, da die gesamte Emissionsmenge tatsächlich durch die Gesamtmenge von Emissionsrechten bestimmt und dann von Einzelmaßnahmen nicht mehr beeinflusst wird. Trotzdem ist es logisch falsch, hieraus zu folgern, dass das Erzielen von Emissionsreduktionen z. B. durch einen Kohleausstieg (genauso wie das Inkaufnehmen von Mehremissionen durch andere Aktivitäten, etwa einen Atomausstieg) für das Klima dann wirkungslos wäre. Dies vor allem deswegen, weil die Gesamtmenge von Emissionsrechten für zukünftige Jahre nicht etwa “vom Himmel fällt”, sondern vielmehr ein Verhandlungsresultat ist. Je mehr technischer Klimaschutz auf wirtschaftlich tragfähige Weise realisiert werden kann, desto eher ist es möglich, für zukünftige Jahre geringere Emissionsmengen auszuhandeln. Erst wenn sich die internationale Klimapolitik primär an den Notwendigkeiten zur Abwehr schwerer Klimagefahren orientiert anstatt wie bisher am politisch Durchsetzbaren (mit starkem Einfluss von Lobby-Interessen), würde sich dies ändern.

Unsinnig ist vor allem die gelegentlich verbreitete Behauptung, Klimaschutz etwa durch das deutsche EEG sei obsolet bzw. wirkungslos und solle deswegen zugunsten eines System basierend nur auf Emissionshandel aufgegeben werden [3]:

  • Wenn ein nicht richtig funktionierendes Emissionshandelssystem (mit chronischer Überallokation von Zertifikaten) zur Folge hat, dass Klimaschutz-Erfolge in manchen Sektoren oder Regionen anderswo wieder zunichte gemacht werden, sollte man hieraus vernünftigerweise folgern, dass genau dieses System revidiert oder ergänzt werden muss. Es ist schließlich genau die Aufgabe eines solchen Systems, Klimaschutzmaßnahmen anzuregen und nicht etwa zu unterminieren.
  • Übersehen wird hierbei auch, dass das deutsche EEG eine der Hauptvoraussetzung dafür war, dass die Kosten für die Erzeugung erneuerbarer Energie massiv gesunken sind. Dabei ist es vielleicht die global wichtigste Wirkung des EEG, dass erneuerbare Energien nun weltweit viel besser eingesetzt werden können.

Mangelnde Fairness zwischen ökonomisch ungleich starken Teilnehmern

Das Grundkonzept des Emissionshandels, überall gleiche (und dadurch dann besonders niedrige) CO2-Vermeidungskosten zu erzielen, hat massiv ungerechte Folgen, wenn die teilnehmenden Menschen und Länder ökonomisch sehr ungleich stark sind. Beispielsweise könnte es dazu führen, dass arme Menschen z. B. in Drittweltländern sich lebensnotwendige Dinge nicht mehr leisten können, während anderswo CO2-Emissionen für reinen Luxus hingenommen werden. Eine Emissionsreduktion, die Menschen verhungern lässt, mag manchmal die billigste sein, aber trotzdem nicht die, die als fair und sinnvoll erachtet werden kann.

Dieses Problem wäre im Prinzip lösbar durch zusätzliche finanzielle Unterstützung, also einen sozialen Ausgleich zwischen Ärmeren und Reicheren. Ohne dies wird es auch kaum je möglich werden, arme Länder überhaupt zur Teilnahme am Emissionshandel zu motivieren.

Prinzipielle Einwände gegen Verschmutzungsrechte

Gelegentlich wird die Berechtigung von Verschmutzungsrechten und dem Handel grundsätzlich bestritten, und zwar auf einer Art von moralischer Basis: Es sei nicht akzeptabel, dass derjenige die Umwelt verschmutzen darf, der sich leisten kann, entsprechende Verschmutzungsrechte einzukaufen. Damit bleibt aber die Frage offen, welche Praxis stattdessen angestrebt werden soll. Ein grundlegendes Verbot von Verschmutzung oder z. B. von CO2-Emissionen ist offenkundig nicht umsetzbar. Dann bleibt aber nur noch die bisherige Praxis: Es gibt Verschmutzungsrechte, nur werden diese nicht verbrieft, weil sie ohnehin kostenlos vergeben werden. Eine solche kostenlose Erlaubnis zur Verschmutzung kann aber moralisch kaum tragfähiger sein als eine, die an handelbare Rechte gekoppelt ist.

Fazit

Die wohl schwerwiegendsten Probleme im Zusammenhang mit der Umsetzung von Cap & Trade innerhalb der EU bestehen im Handel mit “heißer Luft” und in der Vergabe zu hoher Mengen von Emissionsrechten. Hinzu kommt, dass Beiträge der erneuerbaren Energien unterschätzt und auch deswegen die Emissionsmengen zu hoch angesetzt wurden – natürlich auch wegen politischer Einflüsse von Lobby-Interessen. Hierdurch ist die Wirksamkeit des Systems für den Klimaschutz jahrelang massiv vermindert worden. Die Ursachen solcher Schwächen sind häufig die Resultate schwieriger Verhandlungen: Mächtige Akteure erzwingen dabei eine solche Ausgestaltung, die ihnen keine zu hohen Verpflichtungen aufbürdet. Anders gesagt ist die bisher weitgehende Wirkungslosigkeit des Systems für etliche Akteure anscheinend die Voraussetzung für die Akzeptanz des Systems. Wohlgemerkt sind diese Probleme nicht spezifisch für die Europäische Union, sondern im Prinzip und weltweit bestehenden Umständen begründet.

Zudem ist zu beachten, dass der Emissionshandel allein (d. h. nicht ergänzt z. B. durch kostendeckende Einspeisevergütungen) wenig effektiv ist, um langfristig kostengünstige Lösungen zu finden. Er tendiert nämlich dazu, dass sich die Marktteilnehmer auf kurzfristige Optimierungen mit begrenztem Potenzial konzentrieren, während langfristige Investitionen in die Technologieentwicklung behindert werden. Dies spricht keineswegs gegen den Emissionshandel als Prinzip, aber dagegen, ihn als einziges Instrument einzusetzen [3], wie es von manchen Ökonomen gefordert wird.

Auch das Problem mangelnder Planungssicherheit durch eine schwer prognostizierbare Preisentwicklung ist nicht nur unschön für Marktteilnehmer, sondern auch volkswirtschaftlich schädlich, weil es zu Ineffizienzen führt. Teils werden solchen Probleme entschärft durch Modifikationen des Systems (etwa Mindest- und Maximalpreise und eine Marktstabilitätsreserve), die es tendenziell doch wieder mehr wie eine CO2-Steuer wirken lassen.

Diverse andere Probleme des Emissionshandels sind teilweise nicht spezifisch für diese Vorgehensweise; sie würden beispielsweise bei ordnungspolitischen Ansätzen in ähnlicher Form auftreten, und es gibt hierfür auch ähnliche Lösungsansätze – etwa einen Grenzausgleich zur Vermeidung unfairer Wettbewerbsnachteile im internationalen Handel.

Fragen und Kommentare von Lesern

Hier können Sie Fragen und Kommentare zur Veröffentlichung und Beantwortung vorschlagen. Über die Annahme wird der Autor des RP-Energie-Lexikons nach gewissen Kriterien entscheiden. Im Kern geht es darum, dass die Sache von breitem Interesse ist.

Datenschutz: Bitte geben Sie hier keine personenbezogenen Daten ein. Wir würden solche allerdings ohnehin nicht veröffentlichen und bei uns bald löschen. Siehe auch unsere Datenschutzerklärung.

Wenn Sie eine persönliche Rückmeldung oder eine Beratung vom Autor wünschen, schreiben Sie ihm bitte per E-Mail.

Ihre Frage oder Ihr Kommentar:

Ihr Hintergrund (freiwillige Angabe):

Spam-Prüfung:

  (Bitte die Summe von fünf und zwölf hier als Ziffern eintragen!)

Mit dem Abschicken geben Sie Ihre Einwilligung, Ihre Eingaben gemäß unseren Regeln hier zu veröffentlichen.

Literatur

[1]R. Paschotta, Blog-Artikel "Macht der Emissionshandel den deutschen Kohleausstieg für den Klimaschutz wirkungslos?"
[2]R. Paschotta, “EEG und das Klima”, Artikel bei Telepolis am 27.03.2014, http://www.heise.de/tp/artikel/41/41274/1.html
[3]R. Paschotta, “Zur Klimaschutzwirkung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG)” (eine präzise Widerlegung der Behauptung, das EEG sei angesichts des Emissionshandels überflüssig), Klimaschutzwirkung_des_EEG.pdf
[4]Extra-Artikel: Energiesparen in einem Land mit Cap & Trade (Emissionshandel) reduziert die CO2-Emissionen nicht?

(Zusätzliche Literatur vorschlagen)

Siehe auch: Emissionen und Immissionen, Kohlendioxid, Klimaschutz, CO2-Vermeidungskosten, CO2-Bepreisung, CO2-Abscheidung und -Speicherung
sowie andere Artikel in den Kategorien Energiepolitik, Grundbegriffe, Ökologie und Umwelttechnik

preview

Wenn Ihnen diese Website gefällt, teilen Sie das doch auch Ihren Freunden und Kollegen mit – z. B. über Social Media durch einen Klick hier:

Diese Sharing-Buttons sind datenschutzfreundlich eingerichtet!

Code für Links auf anderen Webseiten

Wenn Sie einen Link auf diesen Artikel anderswo platzieren möchten (z. B. auf Ihrer Website, Social Media, Diskussionsforen oder in der Wikipedia), finden Sie hier den benötigten Code. Solche Links können z. B. für Worterklärungen sehr nützlich sein.

HTML-Link auf diesen Artikel:

<a href="https://www.energie-lexikon.info/emissionshandel.html">
Artikel über Emissionshandel</a>
im <a href="https://www.energie-lexikon.info/">RP-Energie-Lexikon</a>

Mit Vorschaubild (siehe den Kasten direkt über diesem):

<a href="https://www.energie-lexikon.info/emissionshandel.html">
<img src="https://www.energie-lexikon.info/previews/emissionshandel.png"
alt="Artikel" style="width:400px"></a>

Falls Sie es für angemessen halten, einen Link in der Wikipedia zu setzen, z. B. unter "==Weblinks==":

* [https://www.energie-lexikon.info/emissionshandel.html
Artikel über 'Emissionshandel' im RP-Energie-Lexikon]