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Erneuerbare-Energien-Gesetz

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Akronym: EEG

Definition: ein deutsches Gesetz, welches die Förderung erneuerbarer Energien regelt

Englisch: renewable energies act

Kategorien: Energiepolitik, erneuerbare Energie, Grundbegriffe

Autor: Dr. Rüdiger Paschotta

Wie man zitiert; zusätzliche Literatur vorschlagen

Ursprüngliche Erstellung: 24.02.2013; letzte Änderung: 20.11.2016

In Deutschland regelt seit dem Jahr 2000 das inzwischen mehrfach geänderte Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) [1] die Förderung erneuerbarer Energien für die Erzeugung elektrischer Energie. Ein Vorläufer des EEG war das Stromeinspeisungsgesetz von 1991, welches allerdings eine wesentlich schwächere Förderung festlegte und entsprechend weniger Wirkung zeigte. Für den Wärmebereich gibt es ein separates Gesetz, das Gesetz zur Förderung Erneuerbarer Energien im Wärmebereich (EEWärmeG 2008).

Grundzüge des EEG

Ziele

Das Erneuerbare-Energien-Gesetz als ein Eckpfeiler der Energiepolitik v. a. im Strombereich soll den folgenden Zielen dienen:

  • Die Energieversorgung soll in Richtung zur Nachhaltigkeit entwickelt werden. Man hat erkannt, dass die bisherige Energieversorgung nicht nachhaltig ist, also aus ökologischen und ökonomischen Gründen auf Dauer so nicht gewährleistet werden kann, insbesondere auch wegen der Klimagefahren durch CO2-Emissionen über Abgase von Kraftwerken.
  • Es soll ein Ausgleich dafür geschaffen werden, dass die konventionelle Stromerzeugung bevorzugt wird, indem die Allgemeinheit deren externe Kosten (Klimaschäden, Gesundheitsschäden z. B. durch Luftverschmutzung, Unfallgefahren von Kernkraftwerken) zu einem guten Teil übernimmt.
  • Die wirtschaftliche und politische Abhängigkeit durch den enormen Verbrauch von fossilen Energieträgern soll reduziert werden.
  • Im Hinblick auf diese Ziele soll die Erzeugung elektrischer Energie aus umweltfreundlichen erneuerbaren Energien verstärkt werden, und die dafür geeigneten Technologien sollen durch eine zeitlich begrenzte Subventionierung auf Dauer selbst wirtschaftlich werden.

Es ist vorgesehen, den Anteil der erneuerbaren Energien im Strombereich erheblich zu steigern: bis 2025 auf mindestens 45 %, längerfristig noch viel mehr.

Eine sehr erwünschte Nebenwirkung der Förderung ist, dass sie viele Arbeitsplätze schafft – auch, indem sie der deutschen Industrie neue Exportchancen bietet, weil die zeitlich vorgezogene Entwicklung von Technologien vielerorts einen Vorsprung auf dem Weltmarkt ermöglicht. Ein Teil der beschäftigungsfördernden Effekte wird allerdings durch negative Nebenwirkungen kompensiert.

Zu den geförderten Energieformen gehören die Wasserkraft (auch in neuen Formen wie z. B. Wellenkraftwerke), die Windenergie, die Sonnenenergie (in Deutschland praktisch immer aus Photovoltaik), die Geothermie sowie Energie aus Biomasse (einschließlich Biogas, Deponiegas und Klärgas).

Grundlegende Maßnahmen

Zur Erreichung der oben genannten Ziele sollen die folgenden gesetzlichen Maßnahmen dienen:

Erneuerbare Energien haben in den Stromnetzen Vorrang. Es wäre auch wenig sinnvoll, Windenergieanlagen abzuregeln, anstatt den Verbrauch fossiler Energien zu drosseln.

  • Die Betreiber der Stromnetze müssen Anlagen für die Stromerzeugung mit erneuerbaren Energien an ihre Netze anschließen (Anschlusszwang) und die Einspeisung der erzeugten Energie in das Netz im Rahmen der technischen Möglichkeiten zulassen. Eine Drosselung der Einspeisung bei Engpässen im Netz ist erst möglich, wenn zuvor konventionelle Kraftwerke so weit wie möglich gedrosselt wurden (Vorrang der Einspeisung erneuerbarer Energien, wie auch für Strom aus Kraft-Wärme-Kopplung). Die Netzbetreiber müssen ihre Netze bei Bedarf auch entsprechend ausbauen, soweit dies wirtschaftlich zumutbar ist, und sonst den Betreibern Entschädigungen für entgangene Einspeisevergütungen bezahlen.

Die Einspeisevergütungen sind nach Technologien differenziert. Nicht nur die momentan billigsten, sondern auch noch teurere, aber vielversprechende Technologien werden gefördert.

  • Den Betreibern der Stromerzeugungsanlagen wird eine Einspeisevergütung für die Energie gezahlt, die sie in das Netz einspeisen; dies wird sich aber mit dem EEG 2017 bei größeren Anlagen ändern (siehe unten). (Früher gab es zum Teil auch eine Selbstverbrauchsvergütung, d. h. eine Vergütung für den Teil der Energie, die sie die Betreiber selbst verbrauchen.) Die Vergütungssätze sind nach Technologien differenziert; beispielsweise sind sie für Photovoltaik höher als für Windenergie oder Wasserkraft, solange die Erzeugungskosten höher sind. Ebenfalls gibt es eine Berücksichtigung der Anlagengrößen (d. h. abnehmende Vergütung für größere Anlagen, genauer gesagt auf der Basis ihrer Bemessungsleistung) und teils auch der Standortqualität.

Die Einspeisevergütungen werden über die EEG-Umlage von den Verbrauchern bezahlt – allerdings nicht von allen.

  • Die Einspeisevergütungen werden nicht mit Steuermitteln finanziert, sondern durch die sogenannte EEG-Umlage, welche von den meisten Stromverbrauchern als Teil des Stromtarifs bezahlt werden muss. Für besonders energieintensive Betriebe gibt es jedoch Ausnahmeregelungen. Außerdem gibt es das Eigenstromprivileg für selbst erzeugte elektrische Energie und das (selten genutzte) Grünstromprivileg für EVU, die vorwiegend erneuerbare Energie anbieten.

Bei den Einspeisevergütungen gibt es diverse Boni (zusätzliche Zahlungen), die zusätzliche Anreize schaffen und zur Feinsteuerung des Ausbaus dienen:

  • Bei Biogasanlagen gibt es einen Flexibilitätsbonus, wenn durch einen Gasspeicher und ein stärker ausgelegtes Stromerzeugungsaggregat die Stromerzeugung besser dem Bedarf angepasst werden kann. Außerdem gibt es den Güllebonus und den KWK-Bonus bei Nutzung der Abwärme. Vor der EEG-Novelle 2012 gab es außerdem den (umstrittenen) Nawaro-Bonus für die Verwendung nachwachsender Rohstoffe (Energiepflanzen).
  • Bei Windenergie gibt es Boni für Repowering (Ersatz alter Anlagen) und bei Bereitstellung von Systemdienstleistungen.
  • Weitere Boni werden z. B. bei Einsatz besonders innovativer Technologie gezahlt.

Für bestehende Anlagen ist die Vergütung fest vereinbart. Die Sätze für neue Anlagen sinken aber ständig – in etwa entsprechend den erzielten Kostensenkungen.

Während der Anschlusszwang und der Vorrang der Einspeisung für erneuerbare Energien wohl dauerhaft Bestand haben werden, sinken die Vergütungssätze für die Einspeisung stetig ab. Für eine gegebene Anlage wird zwar eine feste Vergütung für z. B. 20 Jahre bei der Photovoltaik zugesichert (weniger lang bei Windenergie und Wasserkraft). Jedoch sinken jedes Jahr die Vergütungssätze für neue Anlagen. Für bestehende Anlagen bleiben die Vergütungen für die vereinbarte Zeit nominal konstant, verlieren jedoch wegen der Inflation an Wert. Bisher wurde die Absenkung der Vergütungssätze so justiert, dass damit die sinkenden Kosten für die Anlagen in etwa kompensiert wurden. Mittel- und langfristig ist es nötig, auch den Umfang des Ausbaus geeignet zu steuern: Es sollen einerseits die Ziele des EEG erreicht werden, aber andererseits soll der Ausbau nicht so stark werden, dass z. B. der Ausbau der Stromnetze nicht mehr nachkommt und in der Folge große Mengen von Überschüssen nicht mehr genutzt werden könnten. Bei der Photovoltaik gibt es bereits seit einiger Zeit einen “atmenden Deckel”: Die Vergütungssätze werden auch nachträglich innerhalb eines Jahres angepasst, wenn der Ausbau schneller oder langsamer als geplant erfolgt. Ähnlich gibt es auch für Windenergie seit der EEG-Novelle 2014 einen Ausbaupfad; der “Deckel” für den jährlichen Ausbau liegt nun bei ca. 2,5 GW (netto, unter Berücksichtigung des Wegfalls alter Anlagen beim Repowering). Für Biogasanlagen wird der Ausbau derzeit auf 100 MW pro Jahr begrenzt, und es sollen hauptsächlich Reststoffe genutzt werden.

Stromtransport und Vergütung

Physikalisch lassen sich Stromerzeugung und -verbrauch einander nicht genau zuordnen. Jedoch sinkt durch die Einspeisung kleiner Stromerzeuger effektiv der Strombedarf im jeweiligen Verteilungsnetz, so dass dieses entsprechend weniger Strom aus dem Übertragungsnetz bezieht. In manchen Fällen sind sogar die Einspeisungen stärker als der Verbrauch in einem Verteilungsnetz, so dass dann überschüssige Energie in das Übertragungsnetz fließt und in anderen Verteilungsnetzen verbraucht werden kann. Große Stromerzeuger (z. B. Windparks) speisen direkt in das Übertragungsnetz ein, von wo die Energie in lokale Verteilungsnetze oder auch zuerst in andere Übertragungsnetze fließt.

EEG-Strom wird nicht als Ökostrom vermarktet, sondern als Graustrom.

Eine andere Frage ist, wie die finanziellen Aspekte geregelt werden. Diesbezüglich funktioniert das EEG seit der Ausgleichsmechanismusverordnung von 2009 so, dass EEG-Strom von den Verteilungsnetzbetreibern an die jeweiligen Übertragungsnetzbetreiber (ÜNB) weitergeleitet wird, welche ihn wiederum an der Strombörse im Spotmarkt vermarkten – übrigens als “Graustrom”, nicht als Ökostrom. Der deutsche Strommix wird auf diese Weise allmählich “grüner” (umweltfreundlicher). Da der Spotmarktpreis weit geringer ist als die gezahlte Vergütung, entsteht hierbei ein Defizit, welches über die EEG-Umlage finanziert wird. Diese Umlage wird den Endverbrauchern belastet und über die Verteilungsnetzbetreiber an die Übertragungsnetzbetreiber übermittelt.

Für größere Stromproduzenten kommt auch eine Direktvermarktung an der Strombörse in Frage und wird zunehmend auch gefordert. Hier wird ihnen bisher zur Deckung der Differenz zwischen zugesicherter Vergütung und Börsenpreis eine Marktprämie ausbezahlt. Zusätzlich gibt es eine Managementprämie und für gewisse Anlagen eine Flexibilitätsprämie. Die Direktvermarktung vermeidet also nicht die zusätzlichen Kosten, sondern führt nur zu einer anderen Art der Abrechnung und soll eine stärker bedarfsorientierte Stromerzeugung begünstigen – was freilich bei Sonnen- und Windenergie technisch kaum praktikabel ist, aber durchaus bei der Nutzung von Biomasse.

Entwicklung der EEG-Stromeinspeisungen

Abbildung 1 zeigt, dass die EEG-Stromeinspeisungen stark zugenommen haben und weiterhin schnell wachsen. Diese Dynamik ist weit stärker, als es Skeptiker erwartet hatten. In 2012 wurden bereits über 20 % des Stromverbrauchs mit EEG-Strom gedeckt. Man beachte, dass zusätzliche Mengen von Ökostrom, die nicht nach dem EEG gefördert werden, hierin nicht enthalten sind.

Entwicklung der EEG-Stromeinspeisungen

Abbildung 1: Zeitliche Entwicklung der EEG-Stromeinspeisungen. Die wichtigsten Energiequellen werden separat gezeigt, außerdem die Summe, die noch kleine Beiträge nicht separat gezeigter Quellen (v. a. Geothermie) enthält. Die Werte können verglichen werden mit der gesamten deutschen Stromerzeugung von z. B. ca. 614 TWh in 2014.

Dieses schnelle Wachstum erfordert bereits gewisse Anpassungen und muss innerhalb der nächsten Jahre wieder abnehmen, da für eine Vollversorgung mit erneuerbaren Energien noch einige Probleme zu lösen wären. Insbesondere würde ein ungebremstes Wachstum mit den hohen Wachstumsraten wie zwischen 2000 und 2010 zu schwer verwertbaren Überschüssen zu manchen Zeiten führen, vor allem solange die Stromnetze nicht genügend ausgebaut und/oder Energiespeicher in erheblichem Umfang aufgebaut sind. Ein zu starkes Bremsen der erneuerbaren Energien würde andererseits die starke Abhängigkeit von fossilen Energieträgern zu wenig schnell reduzieren, dem Klimaschutz schaden, viele Arbeitsplätze gefährden und die spezifischen Kosten für erneuerbare Energie unnötig erhöhen (z. B. als Folge schlechter Planbarkeit bei unvorhersehbaren Politikwechseln). Leider sind solche Effekte in den letzten Jahren bereits eingetreten, insbesondere im Bereich der Solarenergie.

Einfluss auf den Börsenstrompreis

Die zunehmende Einspeisung von EEG-Strom führt zu einem generell erhöhten Angebot an der Strombörse. Als Folge hiervon sinkt der Börsenstrompreis: Die Angebote der konventionellen Kraftwerke mit höheren Grenzkosten werden beim Merit-Order-Verfahren nicht mehr berücksichtigt. Tatsächlich ist die Auslastung vieler Kohlekraftwerke und Gaskraftwerke dadurch entsprechend gesunken.

Während Großverbraucher von fallenden Börsenstrompreisen profitieren, ohne die EEG-Umlage zahlen zu müssen, spüren Kleinverbraucher nur die Erhöhung der EEG-Umlage.

Niedrigere Preise an der Strombörse bewirken für die Verbraucher im Prinzip eine Kostenreduktion. Für Großverbraucher ist dies auch der Fall; sie haben auf diese Weise vom EEG bereits stark profitiert. An Kleinverbraucher geben die Energieversorgungsunternehmen diese Kostenreduktionen jedoch häufig nicht weiter, während gleichzeitig erhöhte EEG-Umlagen aber sofort belastet werden. Anscheinend reicht auch der inzwischen bestehende Wettbewerb durch die Möglichkeit des Stromanbieterwechsels nicht aus, um solche Dinge zu verhindern, da diese Möglichkeit zu selten genutzt wird.

Ein niedrigerer Börsenstrompreis macht eine höhere EEG-Umlage nötig, da der eingekaufte Strom ja auf dieses Niveau subventioniert werden muss. Dies bedeutet, dass die Belastung von Kleinverbrauchern ansteigt, jedenfalls wenn die Kostenvorteile aufgrund des niedrigeren Börsenstrompreises an sie nicht weitergegeben werden. Gleichzeitig profitieren Großverbraucher von dieser Entwicklung.

Prognosen der Entwicklung von Stromangebot und Preisen sind wegen diverser Unwägbarkeiten schwierig.

Längerfristig sollte das vergrößerte Angebot allerdings zu einer Reduktion des konventionellen Kraftwerkparks führen. Dadurch könnte auf Dauer sogar die Versorgungssicherheit gefährdet werden, wenn dem von der Politik nicht entgegen gewirkt wird. (Eine Möglichkeit wäre die Einführung von Kapazitätsmärkten.) Auf jeden Fall ist zu erwarten, dass der Bestand an Grundlastkraftwerken sinkt, während Mittellast- und Spitzenlastkraftwerke für die Versorgungssicherheit wichtiger werden (trotz deren nun geringerer Auslastung). Da diese höhere variable Kosten aufweisen, könnte der Börsenstrompreis auch wieder steigen. Prognosen sind allerdings wegen diverser Unsicherheiten schwierig.

Kosten

Als Maß für die Kosten, welches das Erneuerbare-Energien-Gesetz verursacht, wird häufig die von den Verbrauchern zu zahlende EEG-Umlage (ggf. die Gesamtsumme pro Jahr) herangezogen. Wenn diese einmal stark ansteigt, wie von 2012 nach 2013 geschehen (auf knapp 5,3 ct/kWh), ist dies ein Anlass für politische Auseinandersetzungen. In der öffentlichen Diskussion wird oft übersehen, dass die Entwicklung der EEG-Umlage von diversen Faktoren abhängt:

Steigerungen der Strompreise werden oft allein dem EEG angelastet – obwohl ein Großteil der Kostensteigerungen gar nicht in die erneuerbaren Energien fließt, sondern z. B. durch die zunehmende Begünstigung von Großverbrauchern entsteht.

Für 2017 ist die EEG-Umlage nochmals gestiegen auf nun 6,88 ct/kWh. Langfristig wird sie trotz weiterer Zunahme der EEG-Stromerzeugung wieder zurückgehen, da die hohen Vergütungen für alte Anlagen, die zur Zeit noch stark zu Buche schlagen, zunehmend auslaufen.

Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass die Kosten für die EEG-Umlage keineswegs den volkswirtschaftlichen Kosten entsprechen, da hierfür noch wichtige andere Aspekte relevant sind:

Was heißt “Kosten” – Strompreise für Großverbraucher, für Kleinverbraucher, volkswirtschaftliche Kosten? Die Antworten sind entsprechend unterschiedlich.

Preissteigerungen bei fossilen Energieträgern wie Heizöl treffen viele Verbraucher viel empfindlicher als die beim Strom – weil eine Energiewende in den Bereichen Wärme und Verkehr eben noch nicht richtig begonnen hat.

Häufig wird auch übersehen, dass der Großteil der Steigerung der Energiekosten, die insgesamt entstehen, von Preissteigerungen bei fossilen Energieträgern herrühren. Das EEG dient nun gerade auch dazu, die zukünftige Verwundbarkeit unserer Volkswirtschaft zu vermindern. Die Gefahr großer Preisschübe ist im Wärmebereich sehr viel größer. Wenn beispielsweise ein nicht energetisch saniertes Einfamilienhaus jährlich 5000 Liter Heizöl für Heizung und Warmwasser sowie 3000 Kilowattstunden Strom verbraucht, so verursacht die Erhöhung der EEG-Umlage um 2 ct/kWh jährliche Mehrkosten von 60 €, ein Anstieg des Heizölpreises um 10 ct pro Liter jedoch 500 €. Um die Energiekosten der Haushalte zu begrenzen, müsste folglich die energetische Sanierung von Gebäuden Vorrang haben, während die EEG-Umlage nicht viel ausmacht.

Eine weitere interessante Frage ist, ob ein System von kostendeckenden Einspeisevergütungen die benötigten ökologischen Verbesserungen in der Stromerzeugung teurer oder günstiger beschafft als z. B. ein System, welches einzig auf den Emissionshandel setzt. Kurzfristig dürfte der Emissionshandel immer billiger sein, da die Marktteilnehmer die kostengünstigsten Maßnahmen frei auswählen können. Langfristig gesehen ist dies jedoch sehr fraglich, da eine kurzfristige Kostenoptimierung am Markt kaum die langfristigen Investitionen in neue Energietechnologien ermöglicht, die langfristig enorme Potenziale für preisgünstige “grüne” Energie erschließen [4].

Bedarf für Reformen

Geänderte Situation auf dem Strommarkt

Die Situation auf dem Strommarkt hat sich seit dem EEG und nicht zuletzt wegen seiner Auswirkungen sehr stark geändert. Insbesondere ist der Anteil erneuerbarer Energien am deutschen Strommix rasant gestiegen, z. B. auf ca. 123 TWh in 2012, was gut 20 % des inländischen Stromverbrauchs ausmachte. In der Anfangszeit des EEG dagegen war die erneuerbare Erzeugung noch marginal. Eine weitere Änderung ist der in Deutschland inzwischen erneut beschlossene Atomausstieg, der den Bedarf an erneuerbarer Energie weiter erhöht.

Für 2020 ist aufgrund des schnellen Wachstumstempos eine Übererfüllung des Ziels von 35 % der gesamten Stromerzeugung möglich geworden. Engpässe könnten in den nächsten Jahren durch den verzögerten Ausbau der Stromnetze entstehen – mit der Folge, dass öfters als heute EE-Anlagen abgeregelt werden müssten, d. h. dass ein zunehmender Teil der erneuerbaren Erzeugung nicht mehr genutzt werden könnte. Je nach Sichtweise besteht das Problem mehr im mangelnden Netzausbau oder mehr im zu schnellen Ausbau der Energieerzeugung. Jedenfalls ist klar, dass beide in einem sinnvollen Verhältnis zueinander stehen sollten.

Langfristig nötige Obergrenzen

Welche Ausbauziele sind z. B. für die Windenergie- und Photovoltaik-Produktion sinnvoll?

Längerfristig muss vermieden werden, dass einzelne Technologien zu hohe Anteile an der gesamten Produktion erreichen. Beispielsweise wäre es problematisch, wenn die Photovoltaik an sonnenreichen Tage so viel produzieren würde, dass regelmäßig nicht mehr nutzbare Überschüsse entstehen. Da heute bereits ein ganz erheblicher Anteil des Verbrauchs zur Mittagszeit durch Photovoltaik gedeckt wird (vor allem an Wochenenden), könnte diese Situation bereits in wenigen Jahren erreicht werden. Deswegen wurde in Deutschland in 2012 der sogenannte “52-GW-Deckel” eingeführt: Wenn das Ausbauziel von 52 Gigawatt gesamter Nennleistung der Anlagen erreicht wird, soll die Photovoltaikförderung beendet werden; die Einspeisevergütung würde sich dann wohl am (sehr niedrigen) Börsenpreis für Strom orientieren. Ein solch abrupter Ausstieg aus der Förderung hätte freilich sehr nachteilige Folgen für die betroffene Industrie, weswegen vielleicht doch noch eine Kompromisslösung mit sanfterem Übergang gefunden wird. Ohnehin lässt sich eine Grenze von 52 GW kaum begründen, zumal die PV-Kosten seit der Findung dieser Zahl dramatisch gesunken sind, so dass beispielsweise die leicht realisierbare Nutzung von Überschüssen mit Power to Heat ökonomisch kaum problematisch wäre.

Je besser die Stromnetze sind, desto mehr erneuerbare Energie kann problemlos aufgenommen werden. Energiespeicher könnten im Prinzip ebenso helfen, sind aber viel teurer.

Es ist in diesem Zusammenhang auch zu beachten, dass die Problematik von Überschüssen entschärft werden kann, vor allem durch den Bau stärkerer Stromnetze, im Idealfall eines europäischen Supergrids für den internationalen Ausgleich: Es gibt nämlich noch vielerorts Bedarf für zusätzlichen Strom in der Mittagszeit. Zukünftig könnten vielleicht auch neue Energiespeicher eine Rolle spielen, wobei dies allerdings angesichts sehr hoher Kosten solcher Solarstromspeicher nicht konkret absehbar ist.

Bedarfsgerechtere Einspeisungen

In seiner ursprünglichen Form erzeugt das EEG keinerlei Anreize für eine bedarfsgerechte Einspeisung. Stromeinspeisungen können zu jeder Zeit völlig unabhängig vom jeweiligen Bedarf erfolgen und werden immer gleich vergütet.

Solange die Einspeisungen nur einen geringen Teil des Strombedarfs deckten, war dieser Aspekt unwichtig. Wenn aber einmal z. B. mehr als 40 % der elektrischen Energie so erzeugt werden, entstehen Probleme. Schon heute kommt es in einzelnen Stunden eines Jahres vor, dass große Überschüsse auftreten, die gelegentlich sogar zu negativen Börsenstrompreisen führen können.

Bedarfsgerechtere Einspeisungen sind z. B. für Biogasanlagen möglich und sinnvoll, bei Wind- und Sonnenenergie dagegen kaum.

Aus diesen Gründen wird über Änderungen des Systems nachgedacht, die Anreize für bedarfsgerechtere Einspeisungen geben. Bisher wurde nur ein Marktprämien-Modell eingeführt (siehe oben), welches jedoch nur sehr begrenzt wirksam und wohl wenig effizient ist. Regelbare Einrichtungen wie z. B. Biogasanlagen können dadurch vermehrt in den Tageszeiten hohen Bedarfs produzieren; es ist durchaus sinnvoll, damit Anreize für eine stärkere Auslegung der Blockheizkraftwerke zu setzen, damit diese bei Bedarf viel Strom produzieren können und zu anderen Zeiten eben stillstehen. Andererseits macht es wenig Sinn, dass auch nicht regelbare Kraftwerke wie Windenergieanlagen und Photovoltaikanlagen in dieses System einbezogen werden. Sie können einzig bei starken Überschüssen abgeregelt werden, was jedoch bisher ohnehin nur selten der Fall wäre. So kommt es eher zu Mitnahmeeffekten als zu wirklichen zeitlichen Verlagerungen der Einspeisungen, die andernorts Einsparungen ermöglichen würden.

Privilegien für Großverbraucher

Eine Privilegierung für Großverbraucher enthielt das EEG von Anfang an, weil energieintensive Industrien, die im internationalen Wettbewerb stehen, nicht gefährdet werden sollten. Außerdem waren so sicherlich geringere politische Widerstände aus der Wirtschaft zu überwinden.

In den letzten Jahren wurden allerdings die Vergünstigungen für Großverbraucher und folglich deren Inanspruchnahme stark ausgeweitet. In 2012 wurde bereits etwa die Hälfte des Stromverbrauchs der deutschen Industrie zumindest teilweise von der EEG-Umlage befreit, obwohl für die meisten betroffenen Unternehmen auch die volle EEG-Umlage kein allzu wichtiger Kostenfaktor wäre. Diese Entlastungen haben zu einer deutlichen Mehrbelastung der Kleinverbraucher geführt. Kritik kommt auch von Seiten der EU, die darin eine Wettbewerbsverzerrung sieht. Der so entstehende Druck sollte dazu führen, dass die zu breit gefassten Möglichkeiten für die Befreiung von der EEG-Umlage wieder reduziert werden. Jedoch gibt es starke Widerstände gegen eine solche Korrektur, da steigende Strompreise für Kleinverbraucher teils als Druckmittel gegen das EEG genutzt werden.

Europäisches Fördermodell

Mittelfristig wäre es sehr sinnvoll, die Förderung erneuerbarer Energien innerhalb der EU zu harmonisieren. Ohne eine solche Harmonisierung können nämlich viele Kostenvorteile durch bessere Standortwahl nicht genutzt werden, so dass das Kosten-zu-Nutzen-Verhältnis entsprechend schlechter aussieht und mit begrenzten Ressourcen weniger erreicht werden kann. Allerdings stoßen Bemühungen zu einer solchen europäischen Harmonisierung auf diverse Schwierigkeiten:

Die Forderung nach einer europäischen Harmonisierung der EE-Förderung ist gut begründet, aber nicht leicht umsetzbar.

  • Es gibt in Europa sehr unterschiedliche Fördermodelle: neben den Einspeisevergütungen nach dem EEG auch Quotensysteme und Ausschreibungssysteme. Es zeichnet sich allerdings ab, dass sich das deutsche Modell mit Einspeisevergütungen international durchsetzt, zumindest für den Anfang jeder Energiewende; beispielsweise wurde in Großbritannien das Quotenmodell aufgegeben und eine Förderung nach dem Vorbild des EEG eingerichtet, da sich dieses als wesentlich effizienter erwiesen hat. Trotzdem wurde in 2014 beschlossen und in 2016 bekräftigt, dass zukünftig auch in Deutschland Ausschreibungen zumindest für größere Anlagen durchgeführt werden sollen (siehe unten).
  • Da durch Einflüsse starker Lobbies nicht alle politischen Kräfte in der EU mit einer Förderung erneuerbarer Energien einverstanden sind, ist damit zu rechnen, dass eine entsprechende Einigung viel Zeit brauchen wird.
  • Anlagen für erneuerbare Stromerzeugung dürften häufig in anderen europäischen Ländern kostengünstiger zu errichten und betreiben sein, wenn dort bessere Standorte verfügbar sind und niedrigere Kosten möglich sind. Dies dürfte langfristig dazu führen, dass der Ausbau der erneuerbaren Energien in Deutschland sinkt, auch wenn er europaweit stärker zunimmt. Dies wiederum weckt Befürchtungen einerseits bei Herstellern, die wenig Zutrauen in ihre Exportchancen haben, und andererseits bei Befürwortern einer weitgehenden Autarkie.
  • Anhänger der erneuerbaren Energien begegnen Bemühungen zu einer europäischen Harmonisierung oft mit viel Misstrauen, da sie befürchten, dass diese als ein Vehikel missbraucht werden könnte, um die Förderung allgemein zu reduzieren. Angesichts diverser Vorstöße in solchen Richtungen ist dies nachvollziehbar. Jedoch werden so Chancen einer europaweiten Lösung gefährdet.

Biogasförderung

Bei der Förderung von Biogas gibt es Konflikte zwischen den EEG-Zielen und Ansprüchen der Landwirtschaft.

Die Förderung für die Stromerzeugung mit Biogas, orientierte sich nicht immer an den für das EEG gesetzten Zielen. Um die Biogaserzeugung auszuweiten, wurde vor einigen Jahren der Nawaro-Bonus eingeführt, d. h. eine zusätzliche Vergütung für die Verwendung eigens angebauter Energiepflanzen. Dies hat zu einer massiven Ausweitung der Maisproduktion für Biogas (“Vermaisung” von Landschaften) geführt, die diverse Nachteile aufweist: insbesondere eine starke Konkurrenz mit dem Nahrungsmittelanbau und Umweltbelastungen durch Dünger. Die Ökobilanz dieser Form von Biogaserzeugung ist nicht sehr günstig. Gleichzeitig sind die CO2-Vermeidungskosten dieses Ansatzes relativ hoch; teils dürfte diese Art der Energieerzeugung sogar klimaschädlicher sein als die Verwendung von Erdgas (insbesondere durch Landnutzungsänderungen und Methanschlupf). Da angesichts knapper Ackerflächen die Substrate für Biogas teurer werden, scheinen im Übrigen wesentliche Kostensenkungen als Folge der Förderung nicht möglich zu sein.

Der Wissenschaftliche Beirat Agrarpolitik des deutschen Landwirtschaftsministeriums hat diese Umstände in 2011 hervorgehoben und auf dieser Basis gefordert, dass für neue Anlagen der Nawaro-Bonus abgeschafft werden sollte [6]; dies geschah dann auch bei der EEG-Novelle in 2012. Viel sinnvoller ist der Güllebonus.

EEG 2017: Ausschreibungen statt Einspeisevergütung

Schon im Zuge der EEG-Reform 2014 wurde vorgesehen, dass zukünftig zumindest für größere Anlagen das Ausschreibungsmodell anstatt der bisher gültigen Einspeisevergütung verwendet werden soll. In 2016 wurde vom Bundestag beschlossen, dass dies ab dem EEG 2017 tatsächlich gelten soll. Dies bedeutet, dass der Staat regelmäßig Ausschreibungen organisiert, bei denen neue Projekte (z. B. Windparks) in einem vorgegebenen Umfang (entsprechend der politisch gewünschten Geschwindigkeit des Ausbaus) an diejenigen Anbieter vergeben werden, die dafür die geringste Vergütung verlangen. Dies gilt für die Bereiche Windenergie (mit getrennten Ausschreibungen für Wind Energie an Land und auf See), Photovoltaik (wo Pilotausschreibungen für PV-Freiflächenanlagen bereits erfolgt sind) und Biomasse. Ausgenommen sind kleinere Anlagen mit einer Leistung bis 750 kW (bei Biomasse bis 150 kW), was jedoch plangemäß nur rund 20 % des Zubaus betreffen wird.

Die Ausschreibungen sollen eine höhere Kosteneffizienz gewährleisten – in der Praxis kann aber das Gegenteil drohen.

Ein erklärtes Ziel der Umstellung ist, dass die Preissenkungen bei neu zu bauenden Anlagen noch stärker ausfallen als bisher, indem man durch Ausschreibungen den jeweils tiefstmöglichen Preis ermittelt und damit eine Überförderung vermeidet. Allerdings haben die seitdem durchgeführten Pilotprojekte in diese Richtung keinen entsprechenden Erfolg gezeigt, sondern vielmehr ausländische Erfahrungen bestätigt, nach denen die Kosten mit diesem Modell sogar höher ausfallen. Dies kann auch theoretisch erklärt werden – insbesondere mit erhöhten Risikozuschlägen, die Investoren angesichts der größeren Unsicherheit (geringeren Planungssicherheit, siehe unten) einkalkulieren müssen. Auch der erhöhte bürokratische Aufwand wirkt sich nachteilig aus, beispielsweise indem die Realisierung von Bürgerwindparks erschwert wird. Zwar sind in den Ausschreibungsbestimmungen gewisse Erleichterungen für kleinere Projekte von Bürgerenergiegesellschaften vorgesehen, jedoch dürften diese kaum ausreichen, um eine starke Beteiligung solcher Gesellschaften beizubehalten; die für die Beteiligung an einer Ausschreibung zur führenden Voraussetzungen werden angesichts der unklaren Erfolgsaussichten voraussichtlich häufig zu hoch sein. Hierdurch entsteht also eine Einschränkung der Zahl möglicher Teilnehmer, also sogar eine Abnahme des Wettbewerbs und des zur Verfügung stehenden Investitionskapitals. Große Energieversorgungsunternehmen dürften jedoch davon profitieren, dass kleinerer Konkurrenz das Geschäft erschwert wird. Beispielsweise werden Bürgerenergiegenossenschaften Freiflächen-Solaranlagen häufig in der Größe beschränken müssen, um der Ausschreibungspflicht zu entgehen, auch wenn dies leider zu höheren spezifischen Kosten für die Anlagen führt.

Erfahrungen mit Ausschreibungssystemen in anderen Ländern – beispielsweise in Großbritannien – waren negativ, was teils zum Übergang auf ein System mit Einspeisevergütungen führte. Es wäre überraschend, wenn sich in Deutschland eine gegenteilige Entwicklung als vorteilhaft erwiesen. Es ist zu erwarten, dass die drei Leitgedanken der EEG-Novelle 2016/2017 nur zum kleineren Teil umgesetzt werden können:

Es bleibt abzuwarten, inwieweit die erklärten Ziele der EEG-Reform erreicht werden; vieles davon erscheint fraglich.

  • Die Kosteneffizienz dürfte durch die Ausschreibungen eher abnehmen als zunehmen, d. h. die Vergütungen dürften langsamer abnehmen als bei Beibehaltung des bisherigen Systems.
  • Die Akteursvielfalt wird nicht gewahrt, sondern durch die vergrößerten Schwierigkeiten für kleine Anbieter reduziert.
  • Immerhin kann der vorgesehene “Ausbaukorridor” mit Ausschreibungen vermutlich eher als mit dem bisherigen System eingehalten werden.

Im Zuge der Einführung der Ausschreibungen wurde auch erstmals eine Deckelung des Ausbaus der erneuerbaren Energien im Strombereich beschlossen; eine Bremsung des Ausbaus ist an vielen Stellen offenbar das zentrale Ziel. Gleichzeitig sind keine ernsthaften Bemühungen der deutschen Bundesregierung erkennbar, die Energiewende auch in den anderen Sektoren voranzutreiben, insbesondere also eine Wärmewende herbeizuführen, bei der auch die Sektorkopplung eine wichtige Rolle spielen müsste. Auf diese Weise ist nicht zu erkennen, wie die bei der Klimakonferenz in Paris 2015 beschlossenen Ziele erreicht werden sollen.

Planungssicherheit als Voraussetzung für kostengünstige Umsetzung

Planungssicherheit ist eine der Voraussetzungen für wirtschaftliche Effizienz. Sie muss deswegen bei EEG-Reformen unbedingt erhalten bleiben.

Entscheidend für eine kostengünstige Umsetzung der Energiewende sind eine möglichst große Planungssicherheit und ein möglichst geringer bürokratischer Aufwand. Diesbezüglich ist das bisher verwendete System von Einspeisevergütungen gegenüber anderen Systemen, etwa Quoten- und Ausschreibungsmodellen, vorteilhafter. Dadurch, dass die Risiken auf der Seite des Absatzes weitgehend entfallen, wird das Investitionsrisiko insgesamt wesentlich kleiner. Insbesondere lassen sich Anlagen mit garantierten Erlösen viel leichter mit Krediten finanzieren als eine aufwendige Teilnahme an Ausschreibungen, bei denen der Erfolg völlig ungewiss ist. Es dürfte auch einfacher sein, für ein definitiv durchzuführendes Projekt günstige Kreditzinsen auszuhandeln, als wenn es sich nur um ein angestrebtes Projekt handelt, welches erst noch eine Ausschreibung gewinnen muss. Insgesamt müssen Investoren bei einem gut kalkulierbaren System mit Einspeisevergütungen kleinere Risikozuschläge zum erwarteten Gewinn einkalkulieren, und dies hilft natürlich, die Kosten der Energiewende kleiner zu halten. Hilfreich ist auch, wenn die Gewinnung des benötigten Kapitals beispielsweise durch die möglichst unbürokratische Errichtung von Bürgerwindparks erleichtert wird.

Reformen des EEG sollten deswegen unbedingt so gestaltet werden, dass der Vorteil der Planungssicherheit erhalten bleibt. Die stetige Absenkung der Vergütungen ist diesbezüglich kein Problem, da sie nur die Neuanlagen betrifft und somit für jedes Projekt im Voraus bekannt ist, was die Vergütungen sein werden. Dagegen wird das Vertrauen der Investoren und der Kapitalgeber gefährdet durch politische Vorstöße, die auf nachträgliche Verschlechterungen für Bestandsanlagen abzielen. Ein Beispiel hierfür ist das 2012 bekannt gewordene Vorhaben der deutschen Bundesregierung, einen “Solidaritätsbeitrag” für Bestandsanlagen einzuführen, der vertraglich zugesicherte Einspeisevergütungen effektiv nachträglich vermindern würde. Auch wenn solche nachträglichen Änderungen, die zum Teil sogar den Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzen, letztendlich doch nicht umgesetzt oder auch gerichtlich korrigiert werden könnten, beschädigen solche Vorstöße das Vertrauen in die Verlässlichkeit der gegebenen Rahmenbedingungen und erschweren damit das Gelingen der Energiewende. Problematisch war beispielsweise auch der Vorschlag, dass die Vergütung für Neuanlagen für etliche Monate ausgesetzt werden soll, solange das EEG-Konto im Minus ist (also eine “Nachholung” im nächsten Jahr droht). Der Erlös der Anlagen würde damit für die Anfangszeit völlig unkalkulierbar – also gerade in der Zeit, in der die höchste Belastung mit Zinskosten auftritt.

Erst wenn der Anteil der erneuerbaren Energie wirklich groß wird und die Erzeugungskosten gering werden, spielt die bedarfsgerechte Erzeugung im Verhältnis zur Planungssicherheit und den Erzeugungskosten eine wirklich wichtige Rolle. Für diese Phase wird eine entsprechende Anpassung des Systems sinnvoll sein. Beispielsweise können Einspeisevergütungen von der jeweiligen Tageszeit abhängig gemacht werden oder gar von der jeweiligen Nachfrage im Stromnetz. Die Förderung einer bedarfsgerechten Erzeugung ist nicht an ein bestimmtes Fördermittel gebunden, sondern erfordert lediglich die Schaffung von Anreizen, die den tatsächlichen Bedarf und den Wert der erzeugten Energie möglichst genau widerspiegeln, ohne allerdings unnötig viel bürokratischen Aufwand und Risiken für die Erzeuger zu verursachen.

Internationale Beachtung für das deutsche EEG; globale Auswirkungen

Die Entwicklung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes in Deutschland wird international mit viel Interesse verfolgt. Im Jahr 2000 war die Einführung des EEG eine ungewöhnliche Maßnahme, und viele sahen darin eine massive Gefährdung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die seitdem gemachten Erfahrungen zeigen jedoch, dass das EEG einerseits eine viel stärkere Entwicklung der erneuerbaren Energien hervorgerufen hat, als anderswo mit anderen Modellen erreicht wurde, und dass dies andererseits mit recht hoher Kosteneffizienz geschehen ist. Deswegen wird das EEG heute nicht nur bei Umweltverbänden, sondern auch beispielsweise bei der EU-Kommission, der Internationalen Energieagentur (IEA) und dem Weltklimarat (IPPC) positiv gesehen, und in vielen Ländern wurden Fördermodelle nach dem Vorbild des EEG eingerichtet. Hierzu gehören auch Japan und China, weswegen das EEG langfristig auch global enorme Auswirkungen haben wird.

Vermutlich werden die wichtigsten Klimaschutzeffekte des EEG im Ausland wirksam! Erstaunlicherweise wird dies oft übersehen.

Bereits heute hat das EEG globale Auswirkungen auf den Klimaschutz auch dadurch, dass es global starke Preissenkungen bei erneuerbaren Energien verursacht hat und dadurch die Durchführung einer Energiewende in praktisch jedem anderen Land der Welt begünstigt. Obwohl solche Effekte naturgemäß kaum beziffert werden können, dürften sie durchaus größer sein als der direkte Klimaschutzeffekt in Deutschland, da sie weitaus größere Emissionen betreffen.

EEG und Emissionshandel

Von einigen Akteuren (teils auch prominenten Ökonomen) wird argumentiert, das EEG sei bezüglich des Klimaschutzes wirkungslos, da das europäische Emissionshandelssystem die CO2-Emission ohnehin limitiere. Damit vermiedene CO2-Emissionen würden also lediglich anderswo erfolgen, da die beim Emissionshandel gesetzte Grenze so oder so ausgeschöpft wird.

Emissionsobergrenzen werden politisch ausgehandelt und sind selbstverständlich davon abhängig, welches Maß an Klimaschutz ökonomisch vertretbar möglich ist. Deswegen werden sie auch vom deutschen EEG beeinflusst.

Dieses Argument beruht auf der impliziten Annahme, dass die ausgegebene Menge von Emissionszertifikaten quasi “vom Himmel fällt”, also vom EEG nicht beeinflusst wird. Offenkundig ist diese Annahme jedoch nicht erfüllt: Die Menge von Emissionszertifikaten (das “Cap” beim “Cap & Trade”) wird jeweils in einem politischen Prozess ausgehandelt, der selbstverständlich davon beeinflusst wird, welche Fortschritte bei der Einführung erneuerbarer Energien erzielt werden und zu welchen Kosten. Das “Cap” wird bisher nämlich nicht etwa dadurch bestimmt, wie viel Klimaschutz nötig ist, um den Klimagefahren ausreichend zu begegnen, sondern vielmehr dadurch, wie viel Klimaschutz politisch durchsetzbar ist. Unter den realen Bedingungen ermöglicht also der Ausbau der erneuerbaren Energien, den das EEG anstößt, das Aushandeln ehrgeizigerer Klimaziele.

Wie kann ein bisher nicht funktionierendes Emissionshandelssystem als bessere Alternative zum funktionierenden EEG erscheinen?

Zusätzlich setzt das Argument voraus, dass das europäische Emissionshandelssystem funktioniert. Dies ist allerdings bisher nicht der Fall: Durch Einblasen großer Mengen “heißer Luft” wurde es weitgehend unwirksam gemacht. Versuche, dies wieder zu korrigieren (etwa durch “Backloading”), wurden seitdem unternehmen, aber mit sehr ungewissen Erfolgsaussichten.

Der dritte Fehler ist, dass große Wirkungen außerhalb Europas übersehen werden. Wie oben ausgeführt, hat das deutsche EEG zu dramatischen Preissenkungen bei erneuerbaren Energien (insbesondere Windenergie und Photovoltaik) geführt, was weltweit dem Klimaschutz zugute kommt.

Somit wird klar, dass die Annahme, das EEG könne zusätzlich zum Emissionshandel nichts bewirken, auf rein formal-logischen, aber realitätsfremden Überlegungen beruht [7].

Literatur

[1]Gesetz für den Ausbau erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG), https://www.gesetze-im-internet.de/eeg_2014/index.html
[2]Blog-Artikel: EEG-Abgabe auf Solarstrom: Ist das zu rechtfertigen?
[3]R. Paschotta, “EEG und das Klima”, Artikel bei Telepolis am 27.03.2014, http://www.heise.de/tp/artikel/41/41274/1.html
[4]R. Paschotta, “Zur Klimaschutzwirkung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG)” (eine präzise Widerlegung der Behauptung, das EEG sei angesichts des Emissionshandels überflüssig), Klimaschutzwirkung_des_EEG.pdf
[5]Gastkommentar: Steigen der EEG-Umlage programmiert
[6]Stellungnahme zur Förderung der Biogaserzeugung durch das EEG vom Wissenschaftlichen Beirat für Agrarpolitik beim Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (April 2011), http://www.bmelv.de/SharedDocs/Downloads/Ministerium/Beiraete/Agrarpolitik/StellungnahmeEEG.html
[7]Analyse der Behauptung “Das deutsche EEG reduziert die europäischen CO2-Emissionen nicht, da diese durch das Emissionshandelssystem (ETS) ohnehin gedeckelt sind” auf der Seite über Irrtümer und Propaganda zum Thema Klimaschutz

(Zusätzliche Literatur vorschlagen)

Siehe auch: Energiepolitik, erneuerbare Energie, Nachhaltigkeit, Einspeisevergütung, Strommix, Photovoltaik, Windenergie, Ökostrom, Graustrom, Emissionshandel, Eigenstromprivileg, Grünstromprivileg
sowie andere Artikel in den Kategorien Energiepolitik, erneuerbare Energie, Grundbegriffe

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