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Macht der Emissionshandel den deutschen Kohleausstieg für den Klimaschutz wirkungslos?

Erschienen 2020-01-27 im RP-Energie-Blog (als E-Mail-Newsletter erhältlich!)

Permanente Adresse: https://www.energie-lexikon.info/rp-energie-blog_2020_01_27.html

Autor: , RP-Energie-Lexikon, RP Photonics Consulting GmbH

Inhalt: Die Klimaschutzwirkung des deutschen Kohleausstiegs könnte durch den europäischen Emissionshandel zunichte gemacht werden, wenn nicht geeignet dagegen gesteuert wird. Daraus folgern manche Akteure absurderweise, Klimaschutz-Maßnahmen seien sinnlos - obwohl deren Veranlassung ja genau Ziel des Emissionshandels sein soll.

Rüdiger Paschotta

Die energiepolitische Diskussion dreht sich derzeit häufig um den deutschen Kohleausstieg und dessen mögliche Wirkung auf den Klimaschutz. In diesem Zusammenhang trifft man auf gewisse Absurditäten, die teils auch wieder gerne für Propaganda gegen Klimaschutz-Maßnahmen eingesetzt werden. Hier versuche ich die Lage verständlich aufzuklären. Es wird erkennbar, dass manche häufig gehörte Argumente zwar auf den ersten Blick vollkommen logisch erscheinen, sich bei genauerer Analyse aber doch als völlig falsch erweisen. Sie beruhen häufig nicht nur auf falschen Annahmen, etwa im Rahmen übersimplizierter ökonomischer Modelle, sondern auch oft auf dem Übersehen wichtiger Zusammenhänge.

Wie kann Emissionshandel die Wirkung von Klimaschutzmaßnahmen aushebeln?

Die klimaschädlichen Emissionen deutscher Kohlekraftwerke unterliegen dem europäischen Emissionshandelssystem (EU-ETS). Wenn nun diese Emissionen im Zuge eines deutschen Kohleausstiegs zügig abgebaut werden und die dafür ursprünglich vorgesehenen Emissionszertifikate auf dem Markt bleiben, führt dies zunächst zu niedrigeren Preisen auf dem Zertifikatemarkt wegen reduzierter Nachfrage. In der Folge sinkt dann in der gesamten EU der Anreiz an anderen Stellen für weitere Emissionsminderungen – man kann ja stattdessen billigere Zertifikate einkaufen. Unter dem Strich verlagern sich die klimaschädlichen Emissionen also lediglich von Deutschland in andere Länder, womit für den Klimaschutz nichts gewonnen wäre.

Über diese Problematik besteht grundsätzlich eine weitgehende Einigkeit zwischen Umweltschützern, Ökonomen und Politikern; Differenzen entstehen aber sogleich bei der Deutung dieser Umstände und den Meinungen darüber, was zu tun wäre.

Soll es der Emissionshandel allein richten?

Manche interpretieren die oben beschriebene Problematik nun so, dass es völlig sinnlos sei, wenn sich die Politik direkt um die Implementierung von Klimaschutzmaßnahmen kümmert – etwa um den Kohleausstieg oder um die vermehrte Produktion erneuerbarer Energie. Stattdessen wird teils dafür plädiert, dass die Politik einfach gar nichts tut, als weiter auf die Lösung des Problems durch den Emissionshandel zu warten.

Bei dieser Argumentation kollidiert man freilich rasch mit der Tatsache, dass der europäische Emissionshandel – übrigens ganz ähnlich wie diverse andere Emissionshandelssysteme dieser Welt – in den ca. 15 Jahren seines Bestehens noch keine große Wirkung erzielt hat, weil die Preise der Zertifikate dafür jahrelang viel zu tief waren; erst in der allerletzten Zeit sind sie wieder etwas angestiegen.

Manche deuten gerade dies als den Erfolg des Systems: Offenbar seien die Emissionsminderung ja ausreichend – obwohl es längst bekannt sein sollte, dass Europa noch lange nicht auf gutem Wege ist, die im Dezember 2015 in Paris beschlossenen Klimaschutzziele zu erreichen. In Wirklichkeit gab es eben nicht tolle Klimaschutzerfolge, sondern nur zu viele Emissionszertifikate (eine Überallokation).

Was war nochmal der Zweck des Emissionshandels?

Zunächst einmal muss offenbar darin erinnert werden, dass es genau die Aufgabe des Emissionshandels ist, Klimaschutzmaßnahmen zu fördern. Wie sollte man nun die Beobachtung werten, dass Emissionshandel den Klimaschutz konkret zu unterlaufen droht?

  • Es ist geradezu absurd, daraus zu folgern, dass Klimaschutzmaßnahmen unsinnig seien. Schließlich ist Klimaschutz genau das Ziel, und Emissionshandel ein Instrument, das diesem dienen soll.
  • Die einzig vernünftige Position ist sicherlich, dass man das eingerichtete System, das teilweise sogar kontraproduktiv wirkt, entsprechend reparieren (oder ggf. auch ersetzen) muss.

Interessanterweise wird die genannte Argumentation einerseits gerne gegen den Kohleausstieg und erneuerbare Energien angewandt, von den gleichen Leuten aber nicht gegen die Kernenergie – obwohl die Logik für jede Methode zur Emissionsreduktion ja dieselbe sein müsste.

Liegt es am Prinzip des Emissionshandel oder nur an Details seiner Implementierung?

Das bisherige Versagen des Emissionshandels beweist von sich aus nicht, dass das Prinzip Emissionshandel falsch ist; es lässt sich auch so deuten, dass der Mechanismus einfach dadurch weitgehend unwirksam gemacht wurde, dass man viel zu hohe Mengen von Zertifikaten auf den Markt geworfen hat (übrigens zu einem großen Teil ohne Kosten für die Emittenten). Dazu wurde auch noch jede Menge “heiße Luft” in das System eingeblasen, etwa durch die Möglichkeit, oft recht fragwürdige Maßnahmen in Ländern der Dritten Welt anzurechnen. Das hätte im Prinzip nicht sein müssen, resultierte aber eben in Europa wie anderswo aus dem starken Einfluss von Lobbyisten. Vielleicht ließ sich das System auch nur deswegen gut durchsetzen, weil sich seine Wirkung für viele Jahre weitgehend vermeiden ließ: Die großen Emittenten konnten damit zufrieden sein. Freilich haben andere Ansätze, z. B. CO2-Steuern, prinzipiell dasselbe Problem: Sie sind dem Einfluss mächtiger Interessen ausgesetzt, die nicht unbedingt mit dem Gemeinwohl verträglich sind.

Klappt es wenigstens in Zukunft?

Wie gesagt sind die Preise der CO2-Zertifikate immerhin in der letzten Zeit deutlich angestiegen, was in 2019 auch zu einer unerwartet starken CO2-Reduktion bei der deutschen Stromerzeugung geführt hat. Dies resultierte teilweise aus der Einrichtung der sogenannten Marktstabilitätsreserve: Man hat ursprünglich vorgesehene Zertifikate in diese Reserve überführt, um den Preis nicht allzu stark abfallen zu lassen – wobei aber vorgesehen ist, dass diese Zertifikate später zusätzlich in den Markt gelangen und somit langfristig überhaupt keine zusätzliche CO2-Reduktion erzielt wird.

Leider ist immer noch nicht absehbar, ob der europäische Emissionshandel in den nächsten Jahren so repariert wird, dass er das Erreichen der an sich akzeptierten Klimaschutzziele ermöglicht. Vor allem besteht die Gefahr, dass bei einem starken Anstieg der Zertifikatepreise der politische Druck auf das System zu hoch wird und die vorgesehenen Emissionsobergrenzen dann aufgegeben werden – z. B. indem man eine Preisobergrenze der Zertifikate einführt oder zusätzliche Zertifikate in den Markt pumpt.

Ist Emissionshandel überhaupt der effektivste und effizienteste Weg für den Klimaschutz?

Dass der Emissionshandel nicht unbedingt sehr effektiv (= wirkungsvoll) ist, konnte man in den letzten 15 Jahren sehen. Es gab zwar gewisse CO2-Reduktionen in Europa, aber wohl kaum als Folge dieser bisher sehr niedrigen CO2-Bepreisung. Ist das System aber wenigstens ökonomisch so effizient wie oft versprochen? Führt es also tatsächlich zu den geringst möglichen CO2-Vermeidungskosten?

Dies wird von Ökonomen häufig bejaht, und zwar auf der Grundlage extrem simplifizierter ökonomischer Modelle. Die Grundidee ist, dass der marktwirtschaftliche Ansatz zu einem räumlich einheitlichen Zertifikatepreis führt, wodurch die Emissionsminderungen immer dort durchgeführt werden, wo dies am billigsten möglich ist. Darin den Beweis für die höchstmögliche Effizienz zu sehen, ist freilich eine Dummheit, denn es werden reihenweise Aspekte übersehen, die dagegen sprechen. Die wichtigsten davon erkläre ich in den folgenden Abschnitten. Dem vorausschicken möchte ich die Anmerkung, dass Emissionshandel natürlich auch Vorteile hat, aber eben nicht die simple Ideallösung ist, als die er oft angepriesen wird – insbesondere eben auch betreffend seine Kosteneffizienz.

Zeitlicher Verlauf der Zertifikatepreise

Einheitliche Zertifikatepreise sind in der Tat ein wichtiger Aspekt; seltsamerweise wird aber immer wieder übersehen, dass der Emissionshandel zwar eine räumliche, gerade nicht aber eine zeitliche Einheitlichkeit der Preise bringt. Genau dies verursacht dann aber erhebliche ökonomische Ineffizienzen:

  • Es ist nicht effizient, wenn die Industrie in Jahren mit Engpässen auch teure Emissionssenkungen realisieren muss, während in anderen Jahren mit niedrigen Zertifikatepreisen viel kostengünstigere Lösungen ungenutzt bleiben.
  • Ein weiteres Problem ergibt sich aus der fehlenden Planungssicherheit für die Emittenten: Oft muss über langfristig zu amortisierende Investitionen entschieden werden ohne zu wissen, wie sich die Zertifikatepreise tatsächlich entwickeln werden. Auch dies wirkt einem effizienten Einsatz von Ressourcen entgegen: Lohnende Investition unterbleiben wegen der Unsicherheit der Prognosen.

Ich finde es überaus erstaunlich, dass solche schon mit einfachen Modellen leicht verständliche Probleme selbst von Ökonomen immer wieder übersehen werden. Auf dieser Basis Emissionshandel pauschal als das Musterbeispiel für eine effiziente marktwirtschaftliche Lösung darzustellen, ist schlicht unsinnig. Natürlich sind aber lange nicht alle Ökonomen so vernagelt; es gibt seit Jahren detaillierte wissenschaftliche Untersuchungen der Vorzüge und Nachteile verschiedener marktwirtschaftlicher Instrumente.

Übrigens wäre das Konzept von CO2-Steuern in mancher Hinsicht wesentlich günstiger: Die CO2-Preise sind besser vorhersehbar, während die fehlende kurzfristige Mengensteuerung gerade beim Klimaschutz kaum problematisch ist: Es kommt ja nicht darauf an, wie genau sich die Emissionen auf die Jahre verteilen, sondern nur auf die Einhaltung eines Gesamt-CO2-Budgets, welches sich aus der notwendigen Begrenzung der globalen Erwärmung ergibt.

Das Pflücken der am niedrigsten hängenden Früchte

Häufig wird es als ein Vorteil marktwirtschaftlicher Instrumente dargestellt, dass man damit gezielt die am niedrigsten hängenden Früchte ernten kann. Dies reicht aber gerade beim Klimaschutz offenkundig nicht aus, und mit solchen Aktivitäten wird viel Zeit verloren. Beispielsweise hat man bisher viele Emissionsreduktionen einfach dadurch realisiert, dass man die Stromerzeugung von Kohle auf Erdgas verlagert hat. Das ist relativ billig, aber es bringt auch keinerlei technischen Fortschritt und bewirkt keine ernsthafte Orientierung auf die notwendige Energiezukunft hin. Und in Jahren mit wieder sinkenden Zertifikatepreisen wird so etwas natürlich ganz schnell wieder rückgängig gemacht.

Wohlgemerkt bedeutet Zeitverlust hier auch ökonomische Ineffizienz: Der notwendige starke Umbau der Energieversorgung (und der Landwirtschaft) wird nicht etwa billiger dadurch, dass man ihn erst später beginnt. Im Gegenteil sind viele Umstellungen günstiger, wenn man sie beizeiten anpackt, also früher in die Zukunft investiert und nicht mehr in nicht nachhaltige Technologien.

Fehlerhafte Erfassung von Klimabelastungen

Eine Voraussetzung für die Effizienz von Klimaschutz ist, dass die Klimabelastungen korrekt erfasst werden. Dies ist leider teilweise nicht der Fall. Beispielsweise werden zusätzliche Belastungen durch Methanlecks z. B. bei der Erdgasförderung (v. a. mit Fracking) bisher nicht angemessen berücksichtigt. (Siehe hierzu meinen Blog-Artikel vom 22.11.2019.) Es ist fraglich, ob z. B. der Ersatz von Kohlestrom durch Gasstrom annähernd so viel bringt wie erhofft. Sollten wir zukünftig große Mengen von Fracking-Gas aus den USA beziehen, wäre das für das Klima sogar ein schwerer Schaden – im Emissionshandel würde dies aber als Fortschritt bewertet, wenn die Regeln nicht noch korrigiert werden.

Dieses Problem hätten CO2-Steuern natürlich genauso wie der Emissionshandel. Und wiederum wird eine korrekte Erfassung natürlich durch Lobby-Einflüsse verhindert bzw. verzögert.

Die politischen Realitäten

Bereits oben angesprochen habe ich die politischen Realitäten: Man kann zwar langfristig eine Senkung der CO2-Emissionen über Caps (Emissionsobergrenzen) planen, aber nicht garantieren, dass dieser Plan z. B. bei einem starken Anstieg der Zertifikatepreise politisch nicht wieder gekippt wird. Die garantierte Zielerreichung ist also ein Fata Morgana, basierend auf politischer Naivität. Wohlgemerkt zeigen sich solche Schwierigkeiten natürlich nicht am Anfang, solange es noch genügt, die am niedrigsten hängenden Früchte zu ernten, sondern in späteren Jahren, wenn es ans Eingemachte geht.

Globaler Emissionshandel als die ideale Lösung?

Viele fordern ein weltweit etabliertes Emissionshandelssystem als die echte Lösung, und manche möchten auch erst richtig loslegen, wenn dies geschafft ist. Nicht überraschend gefällt dieser Plan gewissen Lobbyisten ausgezeichnet: Machen wir doch erst mal gar nichts (außer gute Geschäfte), bis sich der Rest der Welt bewegt. Hier muss man sich aber fragen lassen, ob man an der Problemlösung (nämlich der Abwendung einer katastrophalen Klimaveränderung) überhaupt ernsthaft interessiert ist. Tatsächlich sind es oft dieselben Kreise, die mit Kampfbegriffen wie “Klimahysterie” auch wissenschaftlich längst abgesicherte Befürchtungen als hysterischen Kram abtun.

Oft übersehen wird auch, dass ein Emissionshandel in einem großen, ökonomisch sehr heterogenen Gebiet sehr problematisch wäre: Sollen sich dann arme Menschen, denen die Zertifikate zu teuer werden, das Notwendigste absparen müssen, damit reichere Leute z. B. ihre übermotorisierten Wagen ohne Tempolimit ausfahren können? Wenn es billiger ist, Menschen verhungern zu lassen, als anderswo den Luxus einzuschränken, mag dies auf eine Weise effizient sein, aber vertretbar ist es natürlich nicht. Übrigens wird ein weltweiter Emissionshandel deswegen vermutlich auch nie zustande kommen – zumindest nicht ohne zusätzliche milliardenschwere soziale Elemente, auf die man sich nicht so leicht einigt.

Schuld ist nicht “die EU”

Eine wichtige Nebenbemerkung betrifft die Rolle der EU. Die EU-Kommission hat nicht etwa deswegen auf Emissionshandel gesetzt, weil sie diesen als das ideale Klimaschutzinstrument angesehen hätte, sondern wollte zunächst in Richtung einer EU-weiten CO2-Steuer gehen. Dies wurde allerdings von diversen EU-Mitgliedsstaaten blockiert mit dem Argument, man lasse sich die Steuerhoheit nicht nehmen. Das ETS war also das einzige politisch durchsetzbare, wenn auch unvollkommene Instrument.

Die EU-Kommission hat die Mängel des Systems längst erkannt und diverse Vorstöße unternommen, um diese zu beheben oder zu mindern. Oft genug ist sie hierbei aber eben wieder am Widerstand von Mitgliedsländern gescheitert.

Es wäre also gänzlich unangebracht, die geschilderte Problematik zu einem Versagen “der EU” zu erklären; das Problem ist der für das Gemeinwohl destruktive Einfluss von Lobbyisten, die diverse Mitgliedsländer immer wieder zu Blockade des Klimaschutzes bringen. Auch die deutsche Bundesregierung hat oft so agiert.

Ist Energiepolitik (EEG, Kohleausstieg etc.) sinnlos?

Wie bereits erwähnt wird von manchen Akteuren eine aktive Energiepolitik als grundsätzlich sinnlos dargestellt – man solle lediglich die Rahmenbedingungen setzen (über Emissionshandel oder eine CO2-Steuer) und den Markt dann die Details richten lassen. Auch das klingt auf den ersten Blick ökonomisch vernünftig; schließlich gibt es viele Beispiele dafür, dass der Staat bei der Auswahl der Technologien die falschen Lösungen ergreift und dadurch effiziente Lösungen verfehlt. Beispielsweise wird die großindustrielle Produktion von Biokraftstoffen wie Biodiesel und Bioethanol trotz der zunehmenden Einsicht, dass diese Lösungen für das Klima oft sogar schlechter sind als erdölbasierte Kraftstoffe, von der Politik nicht aufgegeben; es werden also sogar klimaschädliche Technologien subventioniert und ausgerechnet noch mit dem Klimaschutz begründet. Auch bei der Förderung von Elektroautos ist vieles fragwürdig und wohl eher durch Industrieinteressen zu erklären.

Allerdings gibt es auch gewichtige Gegenbeispiele. Das vielleicht beste ist das deutsche Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Es sollte klar sein, dass die dramatische Reduktion der Produktionskosten von Solarstrom und Windenergie ohne das EEG viel länger gebraucht hätte. Nur dadurch können nun aber nicht nur in Europa, sondern weltweit diese Technologien breit eingesetzt werden. (Solarstrom ist mancherorts schon billiger zu produzieren als Kohlestrom!) Die angeblich so schlauen Marktkräfte hätten dies nicht geschafft: Sie schreckten viele Jahre lang vor den damals tatsächlich hohen Kosten zurück und erkannten nicht, dass man diese so massiv senken kann. Den Märkten fehlt eben die langfristige Perspektive. Das ist übrigens nicht der einzige Grund, warum die Klimaschutz-Wirkung des EEG weitaus besser ist als ihr Ruf; dies habe ich bereits 2014 ausführlich dargelegt [1].

Für mich gehört es ebenfalls zu den absurdesten Blüten der energiepolitischen Diskussion, dass teils sogar prominente Ökonomen wie Hans-Werner Sinn das EEG nach wie vor als sinnlos bezeichnen und dabei seine vielleicht wichtigste Wirkung – die nun weltweite Anwendbarkeit von Sonnen- und Windenergie – übersehen. Dabei hat Deutschland damit wirklich Großes für den globalen Klimaschutz geleistet.

Häufig wird auch so getan, als würden die Caps im Emissionshandel quasi vom Himmel fallen. Dabei orientieren sie sich in der Praxis gewöhnlich nicht an dem, was für den Klimaschutz notwendig wäre, sondern an dem, was als politisch noch zumutbar gilt. Wenn also durch staatliche Aktivitäten weitere Optionen verfügbar werden, können in der Folge auch tiefere Caps durchgesetzt werden. Das liegt auf der Hand, wird aber trotzdem immer wieder übersehen.

Was folgt aus all dem?

Zunächst muss festgestellt werden, dass die viel gepriesene ökonomische Effizienz des Emissionshandels keine Tatsache, sondern eine unrealistische Wunschvorstellung ist – das Resultat eines ziemlich oberflächlichen Denkens, welches eine ganze Reihe von Elementen der Realität übersieht. Leider kommt genau dies gerade bei theoretischen Ökonomen häufig vor, die theoretische Modelle lieben, auch wenn sie mit der Realität nicht allzu viel zu tun haben.

Der europäische Emissionshandel führte zwar inzwischen zu etwas höheren CO2-Preisen, die aber immer noch z. B. massiv unter den grob geschätzten Folgekosten liegt, die die resultierende globale Erwärmung verursachen wird. Offenkundig liegt hier weiterhin ein krasses Marktversagen vor, auch 15 Jahre nach Einführung des ETS, und von Effizienz sind wir hiermit weit entfernt.

Folgt daraus nun aber, dass wir das europäische Emissionshandelssystem aufgeben und ganz anders vorgehen sollten? Auch dies wäre sicherlich ein schwerer Fehler, denn bis ein besserer Ersatz eingeführt wäre, würden wieder viele Jahre vergehen.

Ich möchte hier die folgenden Thesen zur Diskussion stellen:

  • Die Reparatur des europäischen Emissionshandelssystems muss unbedingt weiter vorangetrieben werden. Die bisherigen Anpassungsmaßnahmen – insbesondere die Einrichtung der Marktstabilitätsreserve – sind eindeutig nicht ausreichend. Jetzt müssen eben alle mal Farbe bekennen, ob sie wirklich zum Klimaschutz stehen.
  • Ein wohl sinnvolles Instrument wäre die Einführung eines Mindestpreises der Zertifikate, wie beispielsweise gefordert von Forschern des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK) [2]. Damit würde übrigens das System vorteilhafte Charakteristika von CO2-Steuern annehmen; insbesondere würde die Planungssicherheit für Klimaschutzmaßnahmen steigen.
  • Es ist bezeichnend, dass etliche derjenigen, die Klimaschutzmaßnahmen mit Verweis auf das ETS ablehnen, überhaupt keine Dringlichkeit darin sehen, das ETS zu reparieren. Genauso ist es frappierend zu sehen, wie konsequent viele Anhänger dieses Systems die vielfältigen Ineffizienzen (wie oben erklärt) einfach ignorieren. Das legt den Verdacht nahe, dass es manchen nicht etwa um effektiven Klimaschutz geht, sondern vielmehr um die weitere Verzögerung desselben.
  • Die grundlegende Richtschnur muss die Einhaltung des wissenschaftlich als notwendig erkannten CO2-Budgets für das Erreichen der Klimaziele (Stichwort 1.5-Grad oder 2-Grad-Ziel) sein. Dagegen ist das Erreichen bestimmter Emissionsmengen in bestimmten Jahren nicht so entscheidend. Andererseits darf die Zielerreichung nicht immer nur in eine ferne Zukunft verschoben werden: Es muss jetzt dafür gesorgt werden, dass wir zukünftig das CO2-Budget einhalten können, und dafür müssen wir schnellstens wirksame Maßnahmen einleiten. Es wurde schon viel zu viel Zeit vertrödelt, was die Problemlösung immer teurer und bald mal unmöglich macht.
  • Der deutsche Kohleausstieg bleibt selbstverständlich dringend notwendig. Was ihn behindert, kann zu allerletzt als gut für den Klimaschutz (oder vernünftiger als Klimaschutz) betrachtet werden. Das Unterlaufen der Klimaschutzwirkung des Kohleausstiegs durch das ETS muss also unbedingt unterbunden werden, wofür es unterschiedliche Möglichkeiten gibt. Selbstverständlich dürfen Emissionszertifikate, die wegen des Kohleaustiegs nicht mehr benötigt werden, nicht im Markt bleiben. Die deutsche Bundesregierung ist dringend gefordert, dafür eine effektive Lösung zu finden. Beispielsweise könnte sie diese Zertifikate, die ohnehin größtenteils kostenlos zugeteilt werden, dem Markt entziehen, solange keine europäische Lösung (d. h. eine stärker Reduktion der ausgeteilten Zertifikate) dafür gefunden und umgesetzt wird.

Natürlich sind diese Gedanken nicht meine Erfindungen, sondern Thesen, die in der klimapolitischen Diskussion schon längst vorkommen, aber immer noch zu wenig beachtet werden. Hoffen wir, dass sich die Vernunft mit der Zeit doch noch besser durchsetzt und der Kohleausstieg nicht gar noch mit Hinweis auf das ETS noch weiter verzögert wird.

Literatur

[1]R. Paschotta, “Zur Klimaschutzwirkung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG)” (eine präzise Widerlegung der Behauptung, das EEG sei angesichts des Emissionshandels überflüssig), Klimaschutzwirkung_des_EEG.pdf
[2]M. Pahle, O. Edenhofer et al., “Die unterschätzten Risiken des Kohleausstiegs”, Energiewirtschaftliche Tagesfragen 69, Jg. 2019, Heft 6, https://emagazin.et-magazin.de/de/profiles/cb1a7fd451c4/editions/93cd144144f52994796a/preview_pages/page/10

(Zusätzliche Literatur vorschlagen)

Dieser Artikel erschien als Teil des RP-Energie-Blogs von Dr. Rüdiger Paschotta. Sie können Links auf diese Seite setzen, da ihre Adresse permanent ist, und die Seite auch zitieren. Siehe auch das RP-Energie-Lexikon.

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Fragen und Kommentare von Lesern

27.01.2020

Die Kritik am ETS ist bedenkenswert. Insbesondere das Argument der schlechten Vorhersagbarkeit des Zertifikatpreises, die entscheidungsbehindernd wirkt, ist plausibel. In der Praxis arbeitet die Wirtschaft in solchen Fällen jedoch mit Hedging, d.h. Kauf von Optionen zu einem bekannten Preis und damit zumindest verbesserte Planungssicherheit.

Zum anderen Gegenargument, nach dem in Zeiten billiger Zertifikate zu wenig Anstrengungen unternommen werden, et v.v., lässt sich sagen, dass das Zertifikatesystem die Konjunktur stabilisiert. Bei lauer Konjunktur, also geringerer Energienachfrage, wird auch der Energiepreis geringer, bei anziehender Konjunktur wird er höher.

Volle Übereinstimmung in Bezug auf die Weiterentwicklung des ETS. Noch ein Detail: die wesentliche Größe, das Cap, sinkt momentan um 48 Mio. Tonnen p.a. Um im Jahr 2050 auf Null zu kommen, muss es aber um 60 Mio. Tonnen p.a. sinken.

Übereinstimmung auch in Bezug darauf, alle Gleise zu befahren. Es schadet nichts, ein gutes Zertifikatesystem und gute nationale Regulierungen zu haben. Das Eine tun und das Andere nicht lassen.

Ansonsten vielen Dank für das Lexikon und die regelmäßigen Newsletter.

Antwort vom Autor:

Hedging kann im Prinzip helfen, verlagert aber im Grunde nur das Risiko auf jemand anderen, der sich das entsprechend bezahlen lässt. Das Problem der ökonomischen Ineffizienz bleibt damit also erhalten.

Eine gewisse konjunkturstabilisierende Wirkung mag es geben, aber sie scheint mir alles andere als ideal zu sein. Was bedeutet das beispielsweise bei schlechter Konjunktur für diejenigen, die viel CO2-Vermeidung betreiben (etwa als Dienstleister)? Sie verdienen dann noch weniger dafür und werden das nicht dass eine Stabilisierung empfinden.

In der Tat ist es sehr wohl sinnvoll, gleichzeitig Emissionshandel zu betreiben und gezielt nötige Transformationen anzustoßen.

29.02.2020

Sie widmen Sich in Ihrem Blog einer sehr wichtigen Frage, die ich von den bekannten Forschungsinstituten bisher noch nicht beantwortet gesehen habe. Frau Kemfert vom DIW beispielsweise befürwortet das Kohleausstiegsgesetz vehement ohne wirklich auf die Frage einzugehen, ob die Kohlekraftwerksbetreiber nicht dank des Emissionshandels sowieso und vielleicht sogar noch früher als im Gesetz vorgesehen aussteigen würden. Jedenfalls habe ich von ihr eine solche Analyse noch nicht gefunden. Die Frage lässt sich auch nicht abschließend beantworten, da man nicht weiß, wie die Politik noch am Emissionshandelssystem “herumschrauben” wird. Jedenfalls würde ich das Risiko nicht als klein ansehen, dass der Emissionshandel das Kohleausstiegsgesetz überholt.

Auf jeden Fall weisen Sie sehr richtig auf Risiken des Emissionshandels hin, die jedes Wirtschaftssubjekt in diesem Bereich betreffen: Unternehmer, die Kraftwerke kaufen und installieren lassen, Hersteller von Energietechnologien, bis hin zu Endverbrauchern (wie mich), die entscheiden müssen, wie sie am günstigsten in der Zukunft ihre Häuser warm kriegen. Wirtschaftssubjekte in einer Marktwirtschaft sind allerdings gewöhnt, mit solchen Risiken umzugehen. Jeder Investor muss damit rechnen, dass die erzielbaren Preise für seine zukünftigen Produkte (zeitweise) niedriger sein werden als geplant. Es fällt daher schwer zu begründen, warum Wirtschaftssubjekte in der Energiebranche vor solchen Risiken geschützt werden sollen, nicht aber diejenigen in anderen Branchen, nehmen Sie z.B. den Schiffbau oder die Landwirtschaft, die ein Lied davon singen können. Dennoch wäre es natürlich volkswirtschaftlich sinnvoll, wenn man diese Risiken reduzieren könnte, da dadurch Fehlinvestitionen vermieden werden könnten. Aber ist das wirklich effizient möglich? Das ursprüngliche EEG belastet Verbraucher ja noch heute mit sehr hohen Strompreisen, was vielleicht nicht notwendig gewesen wäre.

Antwort vom Autor:

Es es ist denkbar, dass der Kohleausstieg durch den Emissionshandel sogar schneller zustandekommen wird als durch das eigens dafür gemachte Gesetz, das insofern dann unnötig wäre. Ich weise aber nochmals darauf hin, dass die Chancen auf die nötige weitere Reduktion der Emissionsobergrenzen (Caps) sicherlich größer werden, wenn wir u. a. bei der Kohle energisch vorgehen.

Bei großen Branchen mit mächtigen Lobbyisten kann man sich leider darauf verlassen, dass diese im Notfall gröbere Schwierigkeiten mithilfe entsprechenden Drucks auf die Politik abwenden werden. Deswegen würde ich mich beispielsweise nicht darauf verlassen, dass die Caps im EU-ETS nicht weggesprengt werden, sobald sie anfangen richtig zu wirken.

Zur Meinung, das EEG wäre eigentlich nicht nötig gewesen, empfehle ich die Lektüre des folgenden Dokuments: Klimaschutzwirkung_des_EEG.pdf

29.02.2020

Ein Risiko für die Wirtschaftssubjekte ist zweifellos die Schwankungsanfälligkeit der Zertifikatepreise. Allerdings schwanken diese nicht zufällig sondern werden im Normalfall ständig steigen, da die niedrig hängenden Früchte zuerst geerntet werden. Außerdem ist das gesamte Emissionsbudget, um die Pariser Ziele zu erreichen, bekannt und begrenzt. Allerdings können Wirtschaftskrisen (z.B. Coronavirus?) zeitweise zu sinkenden Preisen führen. In dieser Zeit werden weiterführende Investitionen in bessere Treibhausgasvermeidungstechnologien zurückgestellt. Das ist aber nicht unbedingt schlecht, da in einer Wirtschaftskrise noch andere Prioritäten von den Unternehmen berücksichtigt werden müssen. Langfristig planende Unternehmen wissen aber, dass sie sich Entwicklungskapazitäten erhalten müssen und rechtzeitig investieren müssen, da bei steigender Konjunktur die CO2-Vermeidung um so wichtiger werden wird. Tesla mag ein Beispiel für ein langfristig planendes Unternehmen sein, das über viele Jahre Milliardenverluste in Kauf genommen hat, weil es darauf setzte (spekulierte), dass die Zeit für seine Elektroautos in absehbarer Zeit reif sein würde.

Antwort vom Autor:

Ich denke, dass wir von ökonomischer Effizienz meilenweit entfernt sind, wenn für viele Jahre wegen zu niedriger Zertifikatepreise nicht einmal die einfachsten Maßnahmen ergriffen werden, damit unser CO2-Budget unnötig vergeudet wird und in späteren Jahren dann umso kostspieliger agiert werden muss. Ich wundere mich, dass diverse Ökonomen diesen wichtigen Punk offenbar konsequent ignorieren.

29.02.2020

Das Pflücken zuerst der niedrigsten Früchte kann eine Dummheit sein oder auch eine sinnvolle Entscheidung. Wenn ich jetzt meine Ölheizung durch eine Gasheizung ersetze, um diese nach einigen Jahren wegzuwerfen, weil sie ja immer noch 50 % des CO2 ausstößt, ist das dann dumm? Soll mich der Staat zwingen, so etwas nicht zu tun? Die Frage ist also, ob der Staat neben den Preisanreizen auch Einfluss auf die Technologieentscheidungen nehmen soll. Da schrillen bei vielen Ökonomen die Alarmglocken. Vielleicht ist Gas ja eine sinnvolle Brückentechnologie bis bessere Technologien – saisonale Wärmespeicher, nationale Gleichstromfernleitungen, leistungsfähigere Batterien – verfügbar werden. Ist der Staat besser in der Lage diese Abwägung zu vollziehen, als ich selbst? Sie werden zugeben, dass der Staat in zahlreichen Fällen nicht der bessere Unternehmer war. Wie oft hat der Staat z.B. Brücken durch mangelnde Wartung verrotten lassen bis sie durch teure Neubauten ersetzt werden mussten. Ganz zu schweigen von der Empfänglichkeit der Staatsorgane für Lobbyismus. Der Einfluss der mächtigen Lobbies der Energiekonzerne wurde ja immer wieder angeprangert. Ich will aber nicht sagen, dass der Staat Technologien nicht fördern soll. Ich sehe das (ursprüngliche) EEG als eine solche durchaus sinnvolle Technologiefördermaßnahme, die aber viel zu abrupt beendet wurde und damit die deutsche Solarindustrie (mit) zerstört hat. Normalerweise sollte sich der Staat auf Forschungsförderung beschränken und die Umsetzung in die Praxis den unternehmerischen Entscheidern überlassen, da Unternehmer ja auch für falsche Entscheidungen haften müssen. Für staatliche Fehlentscheidungen haften ja nicht die Politiker sondern die Steuerzahler.

Antwort vom Autor:

Ich sage nicht, dass man die erniedrigt hängenden Früchte nicht pflücken soll, sondern dass dies bei weitem nicht ausreichen wird.

Sicherlich ist der Staat oft nicht der beste Unternehmer. Jedoch gibt es auf gute Gründe, die trotzdem für staatliches Handeln sprechen – etwa die Möglichkeit langfristiger Kalkulationen und die besonders günstige Finanzierbarkeit. (Die Zinsen auf Staatsschulden sind oft viel niedriger als die auf Anleihen von Unternehmen.) Vor allem aber kann und muss der Staat Aspekte berücksichtigen, die für die Gesellschaft als Ganzes wichtig sind, nicht aber für einzelne Unternehmen.

Leider stimmt die Annahme, das Unternehmer für ihre Entscheidungen haften, in wichtigen Fällen gerade nicht. Beispielsweise werden Großbanken, die sich verzockt haben, regelmäßig mit Steuergeldern gerettet. Ein anderes Beispiel: Milliardenschwere Investitionen beispielsweise in neue Kohlekraftwerke, die offenkundig nicht zukunftssicher sind, werden mit enormen staatlichen Entschädigungen vergoldet. Dafür müssen nur die Lobbyisten (und Parteispender) genügend Zugriff auf die Politik haben.

29.02.2020

Wären also staatlich festgesetzte CO2-Preise/Steuern volkswirtschaftlich wirklich effizienter? Ich habe den Eindruck, dass Sie die Schwächen der CO2-Preise nicht in derselben Tiefe analysieren wie die des Emissionshandels.

Bekanntlich ist es mit CO2-Preisen schwieriger, die Emissionsobergrenzen einzuhalten, da der Staat die Preiselastizität nicht im Voraus kennt, d.h. nicht zuverlässig abschätzen kann, wie empfindlich Bürger und Unternehmen auf steigende Preise reagieren werden. Wenn die Preise zu niedrig sind, wird zu viel CO2 ausgestoßen; wenn die Preise zu hoch sind, wird mehr bezahlt, als wirklich nötig wäre und überteuerte Maßnahmen müssten ergriffen werden. Es kann also auch hier zu volkswirtschaftlichen Fehlentscheidungen kommen. Beim Emissionshandel können mit den entsprechenden Caps zielgenau die Grenzwerte eingehalten werden. (Wenn es soziale Härten gibt, kann der Staat die besonders Belasteten unterstützen, ohne dabei aber in die Preisbildung einzugreifen.)

Wenn die CO2-Preise regelmäßig staatlich angepasst werden, was unvermeidlich sein wird, besteht auch keine Planungssicherheit, und es besteht jedes Mal die Gefahr, dass Politiker sich von Lobbyisten beeinflussen lassen und dass Sie kurzfristige Entscheidungen mit Blick auf bevorstehende Wahlen treffen.

Einen nicht unvernünftigen Mittelweg könnte vielleicht ein Ausschreibungsmodell darstellen, in dem der Staat Emissionsmengen über lange Zeiträume ausschreibt, also soundsoviel Tonnen CO2 über 10 Jahre, z.B., also Emissionsfutures. (Zertifikate würden dann immer nur für ein bestimmtes Jahr gelten, also kein Horten von Zertifikaten.) Natürlich darf der Staat nicht mehr Zertifikate ausschreiben, als für die Einhaltung der Klimaziele erlaubt ist. Dies würde Investoren Planbarkeit bieten, aber trotzdem den marktwirtschaftlichen Wettbewerb aufrecht erhalten.

Ich stimme Ihnen zu, dass der Emissionshandel optimale wirtschaftliche Entscheidungen nicht garantieren kann. Ob allerdings staatlich festgesetzte CO2-Steuern effizienter wären, ist keineswegs ausgemacht, ich würde sagen eher unwahrscheinlich. Sie würden wahrscheinlich dazu führen, dass die Klimaziele nicht eingehalten werden.

Antwort vom Autor:

Bei CO2 ist die Zielerreichung für einzelne Jahre nicht wichtig. Deswegen müsste nicht hektisch nachjustiert werden, sondern nur gelegentlich. Die Schwankungen der Preise wären viel geringer als mit dem Emissionshandel. Deswegen wäre die Planungssicherheit zwar immer noch nicht ideal, aber jedenfalls viel besser.

Das Problem, dass die Ziele durch politischen Druck wieder ausgehebelt werden können, haben wir in jedem Fall. Das spricht also nicht für den einen oder anderen Ansatz. Das jetzige System (EU-ETS) wird die Klimaziele absehbar nicht einhalten, wenn die Caps nicht entschieden nachjustiert und auch im Falle stark steigender Zertifikatepreise verteidigt werden.

Ich plädiere aber in der Tat nicht dafür, den Emissionshandel wieder über Bord zu werfen und ein neues System von CO2-Steuern einzurichten, sondern vielmehr den Emissionshandel gezielt umzubauen, z. B. mit einer Untergrenze für den Zertifikatepreis – was faktisch in Richtung Steuern geht.

Hier können Sie Fragen und Kommentare zur Veröffentlichung und Beantwortung vorschlagen. Über die Annahme wird der Autor des RP-Energie-Lexikons nach gewissen Kriterien entscheiden. Im Kern geht es darum, dass die Sache von breitem Interesse ist.

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