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Dieser Artikel lädt ein, Ansichten über die chinesischen CO2-Emissionen sowie über unsere Beiträge zum Klimaschutz zu überdenken.
Der aktuelle Film "Bulb Fiction" über Energiesparlampen betreibt Panikmache – ein Artikel über Quecksilber in Lampen und eine Kritik des Films klären die Fakten.
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Definition: der Handel mit Emissionsrechten (Zertifikaten) als Teil eines Systems von Cap & Trade
Der Emissionshandel ist genauer gesagt der Handel mit Emissionsrechten (einer Art von Verschmutzungsrechten), die durch Emissionszertifikate verbrieft sind. Es geht hierbei um Emissionen von schädlichen Stoffen – meist in die Atmosphäre, aber unter Umständen auch in Gewässer. Die größte Bedeutung hat heute der Handel von Emissionszertifikaten für Kohlendioxid (CO2), ein klimaschädliches Gas, welches bei der Verbrennung fossiler Energieträger entsteht. Ein solches Handelssystem besteht seit 2005 in der Europäischen Union. Jedoch wird die Einführung eines ähnlichen Emissionshandels auf EU-Ebene derzeit auch für andere Luftschadstoffe wie Schwefeldioxid (SO2) und Stickoxide (NOx) erwogen. In einigen anderen Ländern wurde dies schon seit Jahren praktiziert.
Der Emissionshandel spielt eine zentrale Rolle in einem System von Cap & Trade, welches folgendermaßen funktioniert:
Der Handel selbst beeinflusst die Gesamtmenge der Emissionen also nicht, sondern nur deren Verteilung. Im Falle von Gasen wie Kohlendioxid, die sich ohnehin in der gesamten Atmosphäre verteilen und unabhängig von ihrer örtlichen Konzentration schädlich sind, spielt diese auch keine Rolle. Zumindest in stark vereinfachten Szenarien führt der Emissionshandel dazu, dass eine nötige CO2-Minderung auf die jeweils kostengünstigste Art realisiert wird, egal ob dies durch höhere Energieeffizienz, die Nutzung kohlenstoffärmerer Brennstoffe, erneuerbare Energie, Kernenergie oder durch CO2-Abscheidung und -Speicherung geschieht.
Die Überwachung im laufenden Betrieb des Systems ist relativ einfach. Der Staat muss lediglich kontrollieren, dass nirgends höhere Emissionen vorkommen, als sie den jeweiligen Rechten entsprechen. Weitere technische Details der Anlagen müssen nicht überwacht werden.
Für die ursprüngliche Verteilung der Emissionsrechte gibt es unterschiedliche Möglichkeiten:
Als Alternative zum Cap & Trade kann ein System von ordnungspolitischen Regeln verwendet werden, welche die Emissionen begrenzen. Dies mag zunächst konzeptionell einfacher erscheinen, verursacht häufig jedoch erhebliche Probleme:
Ein System von Cap & Trade bietet hier entscheidende Vorteile. Die staatlichen Überwacher müssen nur noch die Emissionen mit den Emissionsrechten vergleichen (und bei Überschreitungen ggf. Bußgelder verhängen), nicht aber technische Details und die Einhaltung komplizierter Vorschriften überwachen. Wenn Emissionsreduktion an einer Stelle nur mit untragbarem Aufwand möglich sind, kann der Betreiber stattdessen Emissionsrechte kaufen, was zu Emissionsreduktion an anderer Stelle führen wird. Das System führt automatisch dazu, dass Emissionsreduktionen immer dort erfolgen, wo sie am günstigsten zu erzielen sind.
Die auf diese Weise höhere ökonomische Effizienz ist nun auch ökologisch vorteilhaft, denn sie erlaubt bei begrenzten ökonomischen Möglichkeiten höhere Emissionsreduktionen.
Auf der anderen Seite ist das System aber auch mit diversen Schwierigkeiten verbunden, die im nächsten Abschnitt diskutiert werden. Es gibt auch diverse Kritikpunkte, die sachlich kaum gerechtfertigt sind, hier aber ebenfalls diskutiert werden.
Obwohl ein System von Cap & Trade in vereinfachten ökonomischen Modellen immer als sehr vorteilhaft erscheint, kann es in der Praxis unter diversen Problemen leiden. Im Folgenden werden solche insbesondere anhand des Handels mit CO2-Emissionszertifikaten diskutiert.
Das wohl schwerwiegendste Problem des internationalen Emissionshandels ist, dass häufig nur sogenannte “heiße Luft” gehandelt wird. Dieser Ausdruck steht für Emissionsreduktionen, die auf dem Papier konstruiert wurden, dem Klimaschutz aber tatsächlich nicht zugute kommen.
Ein Beispiel hierfür ist der im Rahmen des Kyoto-Protokolls etablierte Handel mit CDM-Zertifikaten (CDM = Clean Development Mechanism). Hier können Industriestaaten Klimaschutzprojekte in Entwicklungsländern durchführen, die dort Emissionsminderungen zur Folge haben. Hierfür erhalten sie CDM-Zertifikate, die sie zu entsprechenden Mehremissionen in den Industrieländern berechtigen. Im Prinzip kann dieser Mechanismus sinnvoll wirken, da er häufig kostengünstigere Emissionsreduktionen ermöglicht und gleichzeitig als willkommener Nebeneffekt die Entwicklung armer Länder begünstigen kann. Andererseits kommt es aber gerade hier häufig zum Phänomen des Handels mit “heißer Luft”. Das kann beispielsweise so erfolgen, dass eine emissionsfreie Windenergieanlagen gebaut werden und hierfür CDM-Zertifikate ausgestellt werden – dies basierend auf der Behauptung, dass sonst ein mit fossiler Energie betriebenes Kraftwerk gebaut worden wäre. In Wirklichkeit kann es sein, dass dies gar nicht geschehen wäre; es wird also lediglich das Energieangebot erhöht, ohne dass eine tatsächliche Emissionsreduktion erfolgt. In anderen Fällen werden Emissionsreduktionen bescheinigt, die ohnehin geschehen wären – etwa durch Stilllegung unrentabel gewordener Industriebetriebe – oder durch (nicht erfasste) Mehremissionen an anderen Stellen zunichte gemacht werden.
Die Gefahr solchen Missbrauchs ist beim CDM-System aus mehreren Gründen besonders hoch:
Ein anderes Beispiel ist die Zuteilung großer Mengen von Emissionszertifikaten an Russland im Rahmen des Kyoto-Protokolls. Diese Mengen orientierten sich an den Emissionen von 1990 und sind viel zu hoch, da nach 1990 viele Industrien in Russland weitgehend zusammengebrochen sind. Hierdurch wird es Russland ermöglicht, einerseits eigene Klimaschutzanstrengungen zu unterlassen und andererseits trotzdem überschüssige Emissionszertifikate zu verkaufen – mit der Folge, dass anderswo geringere Reduktionen erfolgen.
Das System von Cap & Trade kann dadurch unwirksam werden, dass zu hohe Mengen von Emissionsrechten ausgegeben werden. Dies ist insbesondere in der EU geschehen und wurde noch dadurch verschärft, dass überschüssige Emissionsrechte aus Russland eingekauft werden können (siehe oben). Dieses Versagen ist erkennbar am drastisch gefallenen Preis für Emissionszertifikate. Es kann für zukünftige Jahre vermieden werden, wenn sich dafür politische Mehrheiten finden.
Die Ausgabe zu vieler Emissionszertifikate ist wohl die Folge eines schwierigen Verhandlungsprozesses: Wenn wichtige Akteure drohen, den ganzen Prozess scheitern zu lassen, wenn Ihnen nicht umfangreichere Emissionsrechte zugestanden werden, dann sind insgesamt zu umfangreiche Emissionsrechte leicht die Folge. Dieses Problem ist freilich nicht charakteristisch für Cap & Trade, sondern tritt in ähnlicher Weise bei anderen klimapolischen Ansätzen auf: Klimaschutz trifft auf massive Widerstände durch mächtige Akteure, welche dadurch die Wirksamkeit des Systems unterminieren können.
Wenn ein System von Cap & Trade beispielsweise nur in der Europäischen Union betrieben wird, während Emittenten in Nicht-EU-Ländern nicht einbezogen sind, können Industriebetriebe in der EU gegenüber anderen benachteiligt werden. Allerdings ist dies nicht spezifisch für Cap & Trade, sondern gilt genauso beispielsweise für alle ordnungspolitischen Maßnahmen für Umweltschutz, technische und soziale Sicherheit, etc. Es könnten auf absehbare Zeit keinerlei Klimaschutzmaßnahmen ergriffen werden, wenn eine umfassende internationale Einigung hierfür als zwingende Voraussetzung angesehen würde.
In manchen Fällen lassen sich solche Konkurrenzeffekte durch Einfuhrsteuern kompensieren.
Cap & Trade an sich führt zu keiner wesentlichen wirtschaftlichen Belastung der Industrie als Ganzes, wenn die im vorherigen Abschnitt diskutierten Konkurrenzprobleme nicht bestehen. Zwar erfolgt in dem Fall, dass die anfängliche Ausgabe der Emissionsrechte durch Versteigerung erfolgt, zunächst eine Kostenbelastung. Diese kann aber oft über die Güterpreise an die Konsumenten weitergegeben werden. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die entstehenden Staatseinnahmen Entlastungen an anderer Stelle (etwa bei den Unternehmenssteuern) ermöglichen.
Wirtschaftliche Schwierigkeiten können unter Umständen für solche Unternehmen entstehen, die bezüglich Emissionen ineffizienter als ihre Konkurrenz arbeiten, denn sie müssen dann ggf. zusätzliche Emissionsrechte kaufen. Umgekehrt können besonders effiziente Firmen profitieren, indem sie nicht benötigte Emissionsrechte verkaufen.
Es wird gelegentlich argumentiert, nach Etablierung eines Emissionshandels würde eine z. B. in einem Betrieb erzielte Emissionsreduktion dadurch zunichte gemacht, dass dann entsprechend Zertifikate verkauft (oder weniger eingekauft) werden mit der Folge, dass anderswo höhere Emissionen entstehen. Dies ist im Prinzip wahr, da die gesamte Emissionsmenge tatsächlich durch die Gesamtmenge von Emissionsrechten bestimmt und dann von Einzelmaßnahmen nicht mehr beeinflusst wird. Trotzdem ist es logisch falsch, hieraus zu schließen, dass das Erzielen von Emissionsreduktionen (genauso wie das Inkaufnehmen von Mehremissionen durch andere Aktivitäten, etwa einen Atomausstieg) für das Klima dann wirkungslos wäre. Dies deswegen, weil die Gesamtmenge von Emissionsrechten für zukünftige Jahre nicht etwa “vom Himmel fällt”, sondern ein Verhandlungsresultat ist. Je mehr technischer Klimaschutz auf wirtschaftlich tragfähige Weise realisiert werden kann, desto eher ist es möglich, für zukünftige Jahre geringere Emissionsmengen auszuhandeln. Erst wenn sich die internationale Klimapolitik an den Notwendigkeiten zur Abwehr schwerer Klimagefahren orientiert anstatt wie bisher am politisch Durchsetzbaren, würde sich dies ändern.
Gelegentlich wird die Berechtigung von Verschmutzungsrechten und dem Handel grundsätzlich bestritten, und zwar auf einer Art von moralischer Basis: Es sei nicht akzeptabel, dass derjenige die Umwelt verschmutzen darf, der sich leisten kann, entsprechende Verschmutzungsrechte einzukaufen. Damit bleibt aber die Frage offen, welche Praxis stattdessen angestrebt werden soll. Ein grundlegendes Verbot von Verschmutzung oder z. B. von CO2-Emissionen ist offenkundig nicht umsetzbar. Dann bleibt aber nur noch die bisherige Praxis: Es gibt Verschmutzungsrechte, nur werden diese nicht verbrieft, weil sie ohnehin kostenlos vergeben werden. Eine solche kostenlose Erlaubnis zur Verschmutzung kann aber moralisch kaum tragfähiger sein als eine, die an handelbare Rechte gekoppelt ist.
Die wohl schwerwiegendsten Probleme im Zusammenhang mit der Umsetzung von Cap & Trade bestehen im Handel mit “heißer Luft” und in der Vergabe zu hoher Mengen von Emissionsrechten. Hierdurch kann die Wirksamkeit des Systems für den Klimaschutz massiv vermindert werden. Die Ursachen solcher Schwächen sind häufig die Resultate schwieriger Verhandlungen: Mächtige Akteure erzwingen dabei eine solche Ausgestaltung, die ihnen keine zu hohen Verpflichtungen aufbürdet.
Die meisten Probleme des Emissionshandels sind nicht spezifisch für diese Vorgehensweise; sie würden beispielsweise bei ordnungspolitischen Ansätzen in ähnlicher Form auftreten. Häufig handelt es sich bei entsprechender Kritik um eine grundlegende Ablehnung des Klimaschutzes, nicht um eine Bevorzugung anderer Methoden.
| [1] | Extra-Artikel: Energiesparen in einem Land mit Cap & Trade (Emissionshandel) reduziert die CO2-Emissionen nicht? |
Siehe auch: Kohlendioxid, Klimaschutz, CO2-Abscheidung und -Speicherung